2005-01-01

蔡子強:高官問責≠公僕完全政治中立


【明報】編按:據報董建華快將宣布競選連任,政界普遍認為高官問責制將是其組閣藍圖,不少學者指出,實行高官問責後,公僕就可名正言順地政治中立,安心做其技術官僚,惟學者蔡子強近日在立法會一個委員會上,就對此說法表示保留。

蔡子強今日特就此為文強調,若稱公僕政治中立就等於「老闆說什麼你便做什麼」,這是已經過時的政治學觀點。蔡特引述歐美多國例子,說明應為公僕訂立規則,確保其在履行職責時,若目睹不公義,仍有權挺身而出,以免變成道德真空。董在籌組內閣時,會否考慮這些因素?

回歸後,特區政府把愈來愈多的政治權力收回手裏,最明顯的例子當然是「殺局」。最近,特區政府又巧妙地借助公眾對回歸後連串重大政策失誤的怨憤情緒,祭起了「政治問責」這面政治上無人能反駁的旗幟,推出「高官問責制」。

在《基本法》下,特首只是透過小圈子選舉產生,對公眾欠缺問責。如果特首最終連高官任免也完全大權在握,又欠缺適當制衡,會否導致政治上集權獨裁、任人為親、互相包庇,甚至公務員政治化、朋黨化,發展出一個龐大的利益集團,這都是我們的憂慮。但迄今由政制事務局所公開的問責制輪廓,卻只是得寥寥數頁,聊備一格,官員對這些關鍵問題亦一直避而不談。當然大家亦明白政制局的難處,在上的「議而不決」,或企圖含混過關,在下的又可以如何。

要避免政治問責制演變成政治集權獨裁,雖然未必要像個別民主派般揚言要待特首直選產生,才可動此主意,但作出適當制衡,為獨裁腐敗築起防火牆,卻是必須的。參考歐美經驗,本人認為可以有以下參考。

立法機關應肩負制衡角色

在議會制 ( parliamentary system ) 國家,國會都可以對內閣投不信任票,令部長落台。當中不同國家的分別,包括在一些國家,不信任動議只能針對整個內閣,在另一些國家它甚至可以選擇性用來針對個別部長。美國實行總統制 ( presidential system ) ,雖然國會不能透過不信任票令一眾部長落台,但由總統委任的一眾部長需先經參議院通過,確保國會對總統這方面的龐大權力起到一定制衡作用。前述兩大機制,都值得本地參考。

即使暫時做不到以上兩點,最低限度在特首每次定出新的局長人選後,是否應由立法會舉辦公聽會,對每一位人選在高透明度下作出質詢?另一方面,《基本法》內有對特首進行彈劾程序的條款,亦應否引伸至適用於問責制下的高官,如美國一樣?

為公僕築起防火牆

不少評論認定推行高官問責制後,公務員便應完全政治中立,即不應再預設任何政治立場及禁區,「老闆說什麼,你便乖乖做些什麼」,公務員只應純粹是當權者的技術官僚。這種觀點的最大問題,便是只讀過古舊的「政治學入門」教科書,卻完全跟不上近一、二十年世界的最新發展。

例如在實行「西敏寺模式」的英國,變革便在靜默中進行,八五年英國開審的 Belgarno Affair 成了其催化劑。當年任職國防部的 Clive Ponting,因為知道國防部長正準備對國會撤謊,因此故意泄露了一份有關英軍在福克蘭戰爭期間無理擊沉阿根廷軍艦 Belgarno 號的機密文件,給予一名在野工黨國會議員。後來東窗事發, Ponting被保守黨政府引用官方保密法檢控。

儘管當時主審法官 McGowan引導陪審團,說「國家利益」( interests of the state)就是等同當權內閣(保守黨)的政策,但結果 Ponting仍被裁定無罪。當時英國不少輿論便認為,僵化地堅持所謂「政治中立」,只會帶來道德真空,並將公務員進行「政治上的閹割」罷了。

公僕「爆料」保障法?

Ponting的案例觸發英國政府在八五年發表了《公務員面向部長的職務和責任》 ( The Du- ties and Responsibilities of Civil Servants in Relation to Ministers) 內部指引。這份後來被廣泛稱之為《岩士唐備忘錄》 ( Armstrong Memo - randum ) 的文件,為公務員在履行職責時假若遭受良心問題 (a fundamental issue of con- science) 所困擾,提供了一系列解決疑難的程序。到了九五年,英國政府更製訂了《公務員工作守則》 ( Civil Service Code ) ,當中容許公務員在遇上有關問題時,可以向由包括非政府獨立人士組成的公務員敘用委員會 ( Civil Service Commission ) ,提出上訴。

再看美國,同樣為了保障公務員在履行職責時,在目睹不公義後,可以無所顧忌地挺身而出,本著良心向公眾及傳媒揭發,早於七八年,聯邦政府已成立了「特別專員辦公室」 ( Office of Special Counsel, OSC) ,對此作出研究及處理。後來聯邦政府更在八九年便通過 ( Whistleblower Protection Act) (如不嫌俚俗,可譯作《公務員「放風」「爆料」保障法令》),對此作出更為完善的立法保障, OSC亦被提升成為一個獨立機構。

當權政府利益≠國家利益

至於在實行「歐洲大陸模式」 ( European Continental Model) 的國家,更有截然不同的理解。在法國及德國,它們會將政府( gov- ernment)與國家( state)區分過來。公務員雖然是「當日政府的好僕人」,但更為根本的是,他們「首先」是「國家的僕人」。所以,在法國歷史裏,國家利益一直高於任何黨派政綱,而在德國歷史裏,法治傳統( rule of the law)也一直凌駕任何「當日政府」的政策取向。因此,兩國的公務員制度是「超越政治」和「跨越黨派」的。公務員的效忠對象,就是國家利益或法治傳統。但與過往殖民地年代的香港不同,它們並不是任由官僚任意專權的一種制度,反而會嘗試從國家利益和法治傳統(特別是《行政法》)中,找尋公務員的合法

管治角色和功能,以及公務員制度的道德源頭( sources of bureaucratic morality )。因此,在歐洲大陸模式中,公務員在講求政治中立之餘,也並不是價值真空,反而可以找到一定的良心依據。

本港實行高官問責制後,如何避免公務員受到政治侵蝕,日趨政治化、朋黨化?是否也應該制訂類似英國《公務員面向部長的職務和責任》、《公務員工作守則》,或美國《公務員「放風」「爆料」保障法令》,實在值得我們探討。

高官問責向議員政黨開放

最後,如果高官問責制向議員及政黨開放,因為兩者在選舉時需直接面向民意,這也間接能夠起到制衡作用。

世界各地,由執政黨成員出任部長可說是主流,唯一較重要的例外,便是法國第五共和早期由戴高樂出掌總統期間,出於他對政黨的偏見,便把內閣部長與政黨隔絕起來,反而起用大量高級公務員出任部長,但情到了米特朗年代已出現重大轉變。

如果認為短期內議員及政黨未夠成熟,尚待磨練,不能即時肩負重任,其實可參考法式部長制,容許每位部長籌組自己的「部長個人內閣」 ( ministerial cabinet) ,充當自己幕僚,提供意見。本港未來新的制度,如果亦容許每位局長發展出類似的幕僚制,吸納議員、政黨、專業以及學術界人材入閣,不單可為本港系統化地發展出一套政治領袖人才的培訓制度,亦可向公眾提供更多的參與決策空間。