2008-01-28

練乙錚:新科港區人大的本地政治功能

【信報-香島論叢】港區人大推選工作結束了,規矩和結果都不同上一屆;傳媒報導分析,多關注微觀層面,諸如票王票後得票率、西環對某些參選人的態度、傳統與新血的比例、新一屆「染白」程度、民主派掛零等話題,五彩繽紛,各有獨到,惟所欠缺的,是對本屆人大的宏觀政治分析。西環為什麼要這樣的新面孔、新格局?新一屆港區人大的本地政治任務是什麼?特別是,在今後特區本身政治可能出現民主化、選舉化的形勢下,港區人大能發揮什麼政治功能?筆者想就這些問題與大家一起探討。

特區政府成立至今,港區全國人大保持低調,為的是避免成為另外一個權力中心,影響特區政府本身的工作。這個階段性的做法,顯然貫徹得相當好;十年來特區政府施政,的確未受來自港區人大的干擾。究其原因,其一是,人大以其傳統面孔和班底,既無能力亦無廣泛認受性,干預本地管治只能愈幫愈忙、自討沒趣。再者,特區政府是行政主導,最初幾年雖因董建華不諳權術而至幾乎「失控」,但曾蔭權一上場,駕輕就熟、手到拿來,玩弄政治如運珠掌上,實在不需要很多外援。不過,這只是就以往和目前而言;放眼未來,政治圖像或有大變,港區人大一向以來的被動角色因此有必要改換。新的港區人大,起碼有三個新的功能:充當影子立法會,以備不時之需;支持人大常委今後愈來愈多的釋法;成為出特區政府高官的政治訓練場。

當權派對民主選舉顧慮重重,因為知道在雙普選之下,「失控」的風險比現時高,尤其是在難以設立篩選機制的立法會環節。這個環節不保,則後果可以不堪設想。《基本法》第五十二條第二、三點說明了兩個特首必須辭職的情況:(一)「因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會,重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案,而行政長官仍拒絕簽署」;(二)「因立法會拒絕通過財政預算案或其他重要法案而解散立法會,重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案」。因此,從西環的觀點看,若立法會議席在普選中被在野派取得多數,而在某個議題上面出現特首被迫解散立法會的情況,則當權派能否保證重組的立法會能改變立場,保住特首免其辭職,便成為關鍵的關鍵。筆者認為,由一個有新面孔新格局的港區人大班子擔當影子立法會的角色,最能在組織上、在運作層面上應付這個可能出現的局面。為負起此任務,新一屆的港區人大代表當中,有主流政治選戰經驗的成員佔一半以上,質和量方面都有改善;有豐富公職經驗、高知名度的新代表不下半打,其中以田北辰、羅范椒芬、陳智思最為矚目,隨時可以奉命出征參加直選;專業精英當中,大律師廖長江、財經界的史美倫、眼科醫師林順潮、自由黨的劉健儀,都是政界名人,完全可以在功能組別中參賽,在非常的政治局面中勝出。人大本身便是立法組織,有朝一日其港區成員要大批過檔特區立法會,亦比較順理成章。

筆者說的影子立法會,概念上與「第二權力中心」不同;後者是指同時存在而帶有與現存立法會對抗性質的組織,前者則主要是為了「備用」,與立法會的作用是互補的;它不必主動議政,已可強化特首的行政主導,令其有恃無恐。當然,在某些其他「狀況」之下,這個影子立法會也很有用,包括支持人大常委對香港進行釋法。在今後十多年的政制改革過程中,人大常委要就何謂「廣泛代表性」、何謂「民主程序」,以及功能組別的存在是否「符合普選原則」等問題進行多次釋法,似乎無可避免;由港區人大代表支持人大常委釋法,畢竟是很自然的事,經過今次改頭換面加入主流精英,就更加理想。

新的港區人大另一重要政治功用,就是作為一個高級政治訓練場,產生將來的特首及高官人選。筆者推測,本屆人大票後、直選出身的范徐麗泰將是一個試點,她以最高票當選,排在榜首,最能體現西環匠心獨運;若下屆由她參選特首成功的話,一個有豐富直選經驗的港區人大代表(特別是常委)得中央支持,參加普選並出任行政長官,或可成為慣例。同理,將來的問責高官,亦可先通過人大選舉篩選,在參加人大工作期間受適當的政治訓練,然後才予委任;這個做法,比起臨時從各方徵召只專不紅的人選,政治上保險得多;在一些緊張的政治局面、一髮千鈞的關頭,這種保證便更為重要。

按此思路,港區人大將會在未來數屆中吸納更多有主流選舉或公職經驗的當權派及「中立」專業人士,保持或提高其社會地位及政治知名度;其產生辦法亦會較目前變得得體一些。在野派欲廁身其間,將更無可能,因為他們在立法會已是西環的心腹大患,又怎能讓他們鑽進影子立法會?