2008-02-25

練乙錚:準則為本的處理財盈方法

【信報-香島論叢】香港去年經濟走運,故今年的千多億財政盈餘看來要比任何一年多;政府可隨意支配的資源如此豐盛,以至一眾民間團體、民意代表、評論家,都苦苦提要求、示需要,直把曾財爺當成許願樹、搖錢枝,教他春風滿面,民眾伸手,卻狀似乞憐。特區政府就是有本事把屬於大家的公帑化作自己的權力和架勢!公共理財經濟學家告訴我們,政府可如此把產權挪移轉化,顯示其決策機制裡,還未養成以準則(rules)為主,代替任意(discretion),以法度為先,代替隨機的良好政治習慣;由之而生的,往往是社會效率的損失。的確,一年一度的「分餅仔」遊戲(或荒年分救濟),不但勞民傷神,還帶來各團體、各界別之間的明爭暗鬥,導致社會不和諧。筆者試圖從革除不良政治習慣的觀點,論述處理行政盈餘的辦法。

特區政府有年度盈餘,第一應該考慮的,當然是財政儲備是否足以應付內外金融危機。在九八年至九九年度的財政預算案中,當時那位曾財爺(蔭權)定義了「充足儲備」,應在政府開支預算與貨幣供應量K之和的百分之七十五到百分之一百二十五之間;當年政府開支預算為一千九百八十億、平均K為二千零二十億元計,故儲備額在三千到五千億便算足夠;當時的儲備額為四千四百六十億元,按此定義,相當充足。到了零六至零七年度,儲備目標改為在三千億至三千九百億元、即十五至十七個月的政府開支之間。去年,目標又大變成三千九百億至五千八百億元;此預算案一方面再提九八年的定義,另一方面又提出以後可考慮以GDP的百分之三十至五十為充足儲備的準則。如此重大事情上,十年數變,還定不出準則,只是每每強調愈多愈好、見仁見智……,確實說不過去。政府和金管局應當制定清楚的充足儲備定義,然後規定當實際儲備偏離充足儲備時,以何種準則決定儲備增減速度,將二者差別減至合理水平。要定出這種規則,不單只要看過去數據,還要有未來數年的預測,因此政府制定每年度的預算案之前,必先做出好幾年的前瞻性預算(陳方安生議員上週指出,政府以前每年都有做五年財政預測,但近年沒有做,「只憑直覺,採取頭痛醫頭、腳痛醫腳的做法」;陳議員要求回覆以往做法,筆者認為是對的。)

根據既定準則算出年度財政儲備撥款之後,便應視乎剩下多少盈餘,優先決定還富於民的數額。決定這個數額的大小,亦應有清楚的準則,而定此準則背後的理念,筆者認為應該是「反經濟週期」(Counter-cyclical);豐年之時,就業市場興旺,創業容易,政府應鼓勵人們在勞動力市場找機會自力更生,有些人更可以做小生意賺錢,故除了失去工作能力的人及其他確有需要人士應予支援之外,政府的直接援助應該減少;此時,還富於民的主要形式最好是把大額盈餘按累退方式(收入低的人多分一點)注入強積金戶口,替市民未雨綢繆;如果是荒年,則政府應多給直接支援如失業津貼等,少或不額外注入強積金。(注)

為什麼要累退呢?造成目前社會上貧富懸殊的一個重要歷史原因,是上一、兩代人享受的教育機會特別是高等教育機會,十分不均,以至現時不少年紀較大人士及其子女的知識技術水平偏低,影響收入,形成人為的收入差距;故還富於民之時,對他們優惠傾斜,只是合理補償而已,不應視為慈善救濟。這種補償性傾斜度,應隨著時間過去而減弱;傾斜多少、減弱多快,應該都有堅實的學術研究作為根據。

最後,政府才應該把剩下的盈餘用於各種額外社會投資。這種投資不宜太多,因為每年的這方面投資額愈高,邊際投資收益率便愈低,不化算。目前,政府應優先考慮在人本資源方面的投資。小班教學和語文教學都應獲得高度重視,尤其是英文水準的提高,更刻不容緩。政府十年前搞「一刀切」強制性中、英文學校分野,造成中文學校學生多年來英文能力偏低。這是當年管教育的官員胡作妄為、以意識形態強加於學生和家長身上的極其惡劣例子;今天,政府在道義上有責任幫助這批受害者獲得補償性語文教育資助(還應該處罰當年出歪主意的教育官僚,但有可行辦法嗎?)教育投資見到成效之後,政府可按需要,轉移一些投資方向,但轉移的優先次序,應及早決定。

擴大決策準則的適用範圍、壓縮政府權力的任意性,有深厚的效率基礎;這方面的理論貢獻,由經濟學家Kydland & Prescott於一九七七年最先做出,二人因此獲二○○四年的經濟學諾獎。除了經濟效益之外,以決策準則取代官員的任意性,還有管治上的好處。特區政府近年做的決策,愈來愈「隨心所欲」。從刑事檢控、重要公職委任和聘任、公務員從政迴避規則變更、電台廣播牌照審批取態等各方面,政府的決策任意性都在提高,有的是為了彰顯「強政勵治」,有的是為了落實「親疏有別」,有的是儘量利用殖民地法律中賦予的無制約權力達到某些政治目的,有些則似乎不知為什麼,而我們卻從中看到官員們享受運用權力時的快意;此在在有損特區政府管治威信而必須改革。若論從哪方面開始改,則動用財政盈餘是一個好起點。給它十年,看看能否有所改善。

註:林本利教授前有文章論述以部分盈餘注入強積金為還富於民的方法,曾鈺成近有積穀防饑之議,筆者拾人牙慧,進一步提出以固定準則形式定出還富數額和累退傾斜度。