2008-06-30

練乙錚:從布殊的一宗副局委任事件談起

【信報-香島論叢】曾特首上周在立法會上回應有關「副局政助」的質疑時說:「香港不是採用西方式議會指導的民主,基本法所設計的是由經獨立選舉產生的行政長官組成政府,因此需要一套符合基本法模式在行政機關內培育及發展政治及治港人才」。他又說,最近的副局政助任命,是「有規有矩,亦有內部制衡,整個招聘程序,都是由一個『聘任委員會』審議和批准,當中不存在一個人說了算的情況」。曾特首這段話答非所問,大概是想轉移視線。社會上的批評聲音,並不是反對政府設計一套符合基本法的管治體制、培養人才模式和用人原則,而是指出設計本身有問題;市民擔心的,不是招聘過程的黑箱機制內部是否完美,而是過程對社會大眾而言是否公平、公正、透明。

大家都明白,香港現在和將來的管治體制,都不是議會主導的「西敏寺制」,而是類似美式總統制,行政長官由獨立機制產生,然後由他委任「閣員」,組成政府。既然如此,參考美國聯邦政府怎樣處理政治委任,該有好處。美國憲法第二章第二節申明:「總統有權提名,並在參議院的建議和同意(advice and consent)之下,委任高級政府官員。」什麼官員由總統提名,哪些要經參院同意,都由法案清楚規定。現時美國總統可委任約二千五百名各級聯邦政府官員,其中須通過上述參院審批程序的最高級官員數約五百,包括十五位部長、二十多位署理部長、四十多位副部長、二百多位助理部長,以及眾多法定聯邦機構首長。參議員的審批程序十分嚴格,總統雖由民主選舉產生,但任用主要官員處理國家大事,也不可自把自為;這大概是美國的例子擺在眼前可供參考,曾班子卻故意視而不見,強調需要「設計另外一套」用人辦法的主要原因。

在介紹美國的政治委任制度之前,先講一個它的失敗例子。零五年,布殊委任了一個年輕人 S. Gottlieb 當食物及藥品管理局(FDA)的署理局長。這個職位,從來都是由德高望重的醫藥科學家出任,但 Gottlieb 三十三歲,醫學院畢業才三年多,做學問方面並未有什麼成就,也沒有什麼行政決策經驗,為什麼他獲得委任呢?原來此人政治上與共和黨投契,寫過幾百篇文章、鼓吹新藥品審批過程應從快從簡,藥品工業界喜歡他,推薦給布殊。獲委任之後,輿論嘩然,FDA的前任局長也公開指摘,認為布殊是為了大藥廠的利益,拿國民健康以至生命作賭注。擾攘一年多,這位「空降」署理局長終於辭職。但為什麼他當初能夠出任此職呢?原來,FDA不是一級聯邦行政機構,而是屬於健康福利部之下的一個局,署理局長一職,權重而位「低」,屬於由總統委任但不必經參院審批的職位,故布殊鑽了這個空子,不過,最後還是敵不過輿論壓力,灰頭土臉讓 Gottlieb 下台。這個例子港人看了應不無警覺。

美國高級政治委任過程分三步。首先,總統考慮各方推薦的人名,定出人選,通知參院(如果是委任最高法院法官那樣重要的人選,審議過程中的黨派意見交鋒一定十分激烈,總統或會事先與反對黨議員協商,取得某種默契,才作公開提名)。第二步是由參院程序長(senate parliamentarian)指定有關的參院委員會負責就提名進行聽證;有些職位的人選,參與其事的委員會更不止一個。最重要的是,聽證完全公開,傳媒及普通社會人士都可進場旁聽,和香港政治委任過程的全封閉式截然相反。聽證過程中,委員會還有權對被提名人作獨立的背景及品格審查。審查之後,主事委員會投票決定:是向參院全體會議作「有利報告」、「不利報告」、「中性報告」還是「不予報告」?(後者等如否決提名)。能夠順利通過此關,總統的提名建議便可正式在參院辯論。法律規定,這個階段的辯論不限時,除非五分之三成員舉手要求終止。辯論完結之後,全體參議員投票,簡單多數贊成便可通過;通過之後才可交總統正式任命。

在審查過程中,被提名者須提供極為詳盡的個人資料,包括過去十五年所住過的地址、任職的機構、去過的海外地方、超過一百五十元的法庭罰款等(參院的人格調查,包括訪問舊鄰居、舊同事,曾不與人為善者有現世報!)又由於向參院提名是公開的,傳媒知道名字後,也會千方百計做調查,找材料讓輿論先行審議,哪有像特區政府曾班子那樣,一切最後內定了,才把委任名單作為既成事實公布的?

特區政府很聰明,要推出一些不民主、不開明的做法,估計市民不歡迎,就說香港的情況和外國不一樣,不能「照搬西方」;但若發現西方某些國家好像也有類似的不開明做法,便振振有詞拿來作例子為自己的做法護航。「廿三條」事件中,政府多次使用這個手法。這一次,面對市民要求政治委任過程本身也須有最基本的問責規範,曾特首在立法會上虛以委蛇、答非所問,試圖蒙混過關,辯護方法和當年處理「廿三條」異曲同工。曾政府以黑箱作業為將來的雙普選「配套」,市民真的要說一聲謝謝了。