2008-07-23

練乙錚:從英國零五年法制改革看香港司法獨立

【信報-香島論叢】中國大陸的現代法治思想處於萌芽狀態,實踐方面還比較落後,最大的阻力來自黨的行政力量對它自己創制的法律的踐踏。《中華人民共和國憲法》第一百二十六條寫明「人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉」。但是,誰都知道,憲法在中國社會政治生活中的地位十分卑微,在黨控制的行政權之下,司法不能獨立,故上述好端端的憲法條款在絕大多數涉及民眾人身權利與黨政官員衝突的情況下,只能是一紙空文。徒善不足以為政,徒法不足以自行;憲法保證了的司法獨立,還得靠制度建設和相應的價值觀念不斷鞏固,才能事實上存在。原因很簡單:一切黑暗勢力,都是在法律正義失效的時空裏活動的。大陸如此,其實香港以至世界各國,無一不面對此同一問題,分別只是解決得如何,有個程度上的差異而已。什麼地方的政治文化重視司法獨立,什麼地方的法律便有威信、法治就上軌道。但是,一切企圖侵蝕司法獨立的力量,從來都不會停止運作,在金權泛濫的今天,更是如此,故司法獨立如逆水行舟,不進則退。這就是為什麼在法治比較完善的英國,最近竟有一系列強化司法獨立的大動作。

英國國會於二○○五年通過了《憲政改革法》,其核心內容就是鞏固司法獨立。此法有三方面重要規定:重新釐定大法官(Lord Chancellor)的權限、設置統一的最高法院、改變主要法官的產生辦法。儘管英國是一個高度法治的國家,但由於歷史原因,它的法律體制十分龐雜。大法官不僅掌管司法大權,他還是議會成員(上議院主席)、首相內閣成員(司法大臣)。如此,他的權力和影響力,橫跨司法、立法和行政。理論上,他既統領司法系統,便負有維護司法獨立的責任,但他這項職責,無論如何與其他兩個身份衝突。事實上,這個衝突並不嚴重,因為長久以來,他很多導致權力衝突的職權已經旁落;不過,大法官名義上集三種權力於一身,始終與英國政治文化中的權力分立原則相左,亦與《歐洲人權公約》中的規定不盡相符,因此必須改革,徹底在其權限方面做到司法獨立。

英國司法傳統裏,沒有一個統一而獨立的最高法院,案件終審,分別由上議院的上訴委員會及樞密院司法委員會執行。上議院是立法機構,樞密院則本隸屬皇權之下,後來皇權削弱,實際上由首相內閣控制;故目前狀況,名義上還是司法系統設置在立法和行政權力之下。《改革法》規定,由二○○九年開始,成立統一而獨立的高等法院,行使終審權。

以往,英國法院系統中的終審法官,是由內閣提名、英皇委任的,實際上主其事者是內閣中的大法官。《改革法》規定,目前的終審法官將全部過檔最高法院,待他們退休或離開崗位之時,接替人選便由新的機制提名。這個提名機制,由最高法院的首席及次席法官,以及一個主要含法律界及若干非法律界人員的非政府「司法委任委員會」組成;所提之名,須交大法官批准,大法官只能行使一次否決權。這個產生辦法強調了司法系統的獨立性,和香港《基本法》規定的安排差不多,比美國由總統提名、參院審批的做法猶勝一籌。零六年,英國憲制事務大臣兼大法官范克林勳爵(Lord Falconer of Thoroton)訪港,接受訪問時直言不諱英國這個改革是參考香港的做法而成。(英國人向其殖民地不恥下「效」,早有先例;其文官制首先在英屬印度出現,見行之有效,便移殖本土。)老牌法治國家,尚且在自己的強項上與國際最佳做法找差距,精益求精,我們香港的司法獨立,一無源流久遠的傳統支撑,二受中國大陸蘇俄式法制傳統的潛在影響和威脅(見周一本欄文章),如何可以安枕無憂,聽聽話話融入以行政主導為原則的「團隊」中,受行政長官統領而與之「合作無間」呢?為什麼大律師公會在重要時刻發聲明關注司法獨立,馬上被罵為「心理不平衡」呢?為什麼強調司法獨立,馬上就被指為提倡「三權對立、互相扯皮」呢?

誠然,不是所有反對「三權分立」的人,都是只會罵街而不懂講道理的。原特區上訴庭法官、中國法學會理事廖子明先生的文章,起碼肯定了司法獨立的要義:「法庭、法官肯定在審判期間要隔離各人、各事,不受外來干預,公平公正辦案。」(註)。這一點很重要、很正確。但廖先生繼續說,「既然法院是特區政府機關之一而特首是政府首長及在『行政主導』之下享有崇高的地位,統領全港連同法庭、法官,不言而喻法官作為一分子理應盡全力、誠心誠意地全體與特首合作、協調,共同為香港穩定繁榮努力」,此話就令筆者大惑不解了。司法人員除了職責所在盡心盡力嚴格按法律條文和精神審好案件之外,還可以怎樣與特首合作、為香港作其他貢獻呢?廖先生在此關鍵事上未加具體解釋。如果是希望法官在不影響精準司法的大前提之下提高審案效率,甚或為提高此效率而犧牲私人時間、在業務上精益求精,那筆者是舉雙手贊成的。不過,做好本分,就是在分工之下的最大合作。除此之外,法官還能去做些什麼在特首領導之下與之「協調」的事情呢?他還有什麼憲法賦與的權力,以法官的身份在他本分事之外做任何事呢?對這方面的具體論述,筆者引領受教。

註:見昨日《經濟日報》