2008-07-11

練乙錚:太多豁免太少保障

【信報-香島論叢】立法會昨天通過了《種族歧視條例》,無疑是一件好事,但我們必須知道,由於政府把很多豁免條款寫進草案,故這個條例的侷限相當多,七折八扣之下,對易受歧視的社群而言,到底能提供多少保障,還很難說,不容樂觀。筆者說七折八扣,其犖犖大者,首先當數對「不與私人行為類似」的政府行為的豁免。除了剛通過的《種族歧視條例》,香港現有其他三個反歧視法例,都指明約束所有政府行為,無所豁免;其中,有關性別歧視和殘疾歧視的,都在九七回歸之前通過;有關家庭崗位歧視的,也是回歸之後不久,九七年十一月通過的,回歸前已基本上醞釀好。我們或可從剛通過的《條例》中出現政府豁免條款,理解回歸之後特區政府權力膨脹、曾蔭權治下的所謂「強政勵治」的實質意義是什麼。和一些對公權限制比較充分的國家相比,這個豁免也十分突兀;以澳洲為例,昆士蘭、維多利亞等省的反歧視法一開頭便清楚指出:「本法適用於最高權力機構(Crown)在本省及本省議會容許之下行使的一切權力的範圍」。不豁免政府行為,這些國家的管治不見得比香港差。

其次,我們要注意的是,政府對反歧視立法的基本態度可用八個字形容:「斬件而為,可免則免」。以前立的性別歧視法,只禁止男女之別所引致的歧視,其他如對同性戀者所受歧視,無絲毫限制。剛通過的《法例》用了狹窄的「種族」定義;同種族之間的群體歧視,一概不入本法禁止之列。至於其他世界各國普遍禁止的宗教、政治觀點等歧視,更提不上立法議程(或可因此避免有關法輪功及「親疏有別」的爭議)。政府這種「斬件」式做法,和一直以來訂定公平競爭法時採用的「按個別行業情況進行立法」,如出一轍;那樣做的表面理由是不希望法律過於繁複,對市場造成無謂束縛。不過,這個理由並不成立,因為世界各國已有很多正反經驗,只要做好研究,完全可以不偏不倚,訂出一套覆蓋全面但輕巧靈活恰到好處的條例。不久前推出的公平競爭法諮詢文件,試圖糾正這種錯誤,但耽擱了這許多年,一些無法規管的「可疑」行業(如燃油零售)出現的反競爭問題長期得不到解決,社會付出沉重的經濟代價。同樣情況,在反歧視立法方面,亦將長期存在,只不過社會付出的,主要不是經濟代價,而是和諧代價。

下面續昨日本欄文章談《種族歧視條例》中的其餘兩個不足之處。首先看《條例》對「間接歧視」的禁制。間接歧視,指的是用貌似公平的手段分派利益,巧妙地把有某些特徵的人排除掉;又或者是用貌似公正的方法攤分痛苦,結果痛苦卻是由有某些特徵的人不成比例地承擔。(例如,招聘面試地點「漫不經意」選在高層唐樓,結果是走動不便的殘疾人士沒有機會。)《種族歧視條例》規定,必須是歧視者曾具體提出貌似公平、實質上帶歧視性的條件或要求,才算犯法;如果只是如上述例子「漫不經意」導致歧視效果,則不在違禁之列。如此,正如一些議員說,真是要很蠢的歧視者才會犯法了。前述澳洲昆士蘭和維多利亞的有關法律都清楚指出,歧視者提出有歧視效果的條件或要求,無論是否白紙黑字寫出,都是違法;而且,無論歧視行為的動機如何、有沒有歧視動機,只要結果造成歧視,亦於法不容,必須糾正。這和香港的「寬鬆」立法,分別很大。

最後,我們看看《條例》如何看待新移民。第八款定義「種族」,指「膚色、世系、民族或人種」;根據這幾種特徵作出歧視行為,方為犯法。第八款又小心規定,任何基於特區居民身份、居港年期等的歧視,不在政府干預之列。毫無疑問,這是政府為對內地來港新移民的歧視度身訂造的豁免條款。不過,如此挖空心思製造豁免,不一定成功。筆者曾就此問題請教幾位法律界朋友,他們都認為,只要有一位內地來的少數民族新移民受歧視而在本法之下申訴得直,則其他非少數民族新移民如受同樣歧視而按此法申訴不獲受理或不能得直,則這部反種族歧視法便可說是一部歧視漢族之法。如果這種對漢族新移民的歧視能長期存在而層出不窮,則還有比這個更荒謬的反種族歧視法麼?

新移民和少數族裔這次爭取法律保障很大程度上失敗,筆者提議另一辦法:考慮爭取開設幾個代表新移民和少數族裔利益的立法會不分區直選議席。少數族裔佔香港人口百分之五,居住地分散,分區直選一定不夠票,新移民大概也如此,但二者合起來,在全港範圍的總人數不會少,需要有自己的政治代表。當然,因為《基本法》無不分區直選議席安排,故這個爭取不是容易做到的事,需要很高的政治智慧和技巧。