2008-07-10

練乙錚:論種族歧視條例的四大爭議

【信報-香島論叢】《種族歧視條例草案》昨天二讀,討論過程中的四大爭議都十分重要,可惜從未能在主流媒體或社會上引起更廣泛關注及討論。事關少數人利益,社會大多數人難有興趣,何況若前者爭取成功了,一些強勢社群如商界、政府等的行為,多少會受約束。《草案》四大爭議分別是:豁免政府行為、未有禁止語言歧視、未能明確禁止「間接歧視」、不包括新移民。

首先,讓我們看看對政府行為的豁免。《草案》第三款清楚指明,政府行為當中,只是「與私人行為相類似」的那些,才受本法限制。舉例說,私人機構招聘員工、批出合約,政府也有這種行為,故政府在招聘及批約時,不能歧視。反之,如警察抄牌、入住公屋審批,都是只有政府才做的事,做這些事時,政府便不受此法規範。對此,筆者不贊成。大家知道,現代社會有兩個重要運作原則,一是效率,二是公平。人們固然希望二者在所有機構中盡可能貫徹,但不同性質的機構可有不同着重。一般而言,人們認為市場環節應重視效率甚於公平,在政府環節則公平原則應比效率重要。某公司破格給高薪提升年輕有為的副經理,不會成為新聞受千夫所指,但政府讓某些人坐薪酬直升機(背後不一定無理),大眾觀感便很不一樣。《草案》通過便是法律,法律最講平等,政府絕不應輕易把自己置於法律之外;而且,這不是一般法律,而是有關平等的法律,故人們更有理由要求政府以身作則,要求它作出對政府行為的規範,比對私人行為規範更嚴格。可是,在《草案》裏,政府卻反其道而行之,把最典形的政府行為──與私人行為不相類似的行為,統統置於法案之外,所用的卻是效率理由,如避免執法成本過高、減少無謂訴訟等(大概也應包括省卻官員們很多「不必要麻煩」),這是說不過去的。公平和效率時有衝突,為了公平,社會往往要付出資源代價,影響效率,但為了樹立政府的公義形象,達至更高度的社會和諧,要求政府遵守更嚴格的公平原則,所需額外機會成本,像香港這種現代化文明社會,應該付,付得起。昨天,立會以大多數票否決政府提議的若干關於公共服務中的語言歧視豁免,正好反映這種價值取向,值得稱道。

反過來說,上述觀點也要求《草案》對私人行為的規範應訂得比較寬鬆,特別是對市場而言,公平原則不能絕對化。例如,商界要求僱用六人或以下的商戶在法案之下可獲豁免,這點應該獲得支持,道理有兩個。其一,經濟實證研究證明,小商戶存活率低,較多處於掙扎求存狀態,效率就是一切,如果還要求它們兼負社會平等責任,則營運更加困難,稍有差池,便得倒閉,到頭來損失最大的是僱員和勞苦大眾。其二,激烈的市場競爭,本身能產生反歧視因素。為了公司生存,老闆不會輕易錯過或解僱一個能夠替他賺錢、但語音不純或膚色「不對」的員工;小商戶面對的生存競爭既然最烈,用人唯才的壓力也最大,故最富這種自然的反歧視因素,政府因而不必對之立法規範。關於這點,法律經濟學大師Robert Posner 有深入論述(註)。據此二理,筆者認為,對小商戶的豁免還可再放鬆一些,在一些競爭特別激烈的行業,尤應如此;豁免標準,既可用僱員人數,亦可考慮用行業的平均利潤率(此乃最可靠的競爭激烈程度指標)。多在市場環節強調效率,把餅做大,令勞動力需求變得暢旺,就業市場中的種族歧視就更易解決,而且比立法強制更有效。為民請命的議員應該多考慮這個觀點。

再談有關語言歧視。前面已經提到,筆者完全贊成要求政府在提供社會服務之時,不應為了節省資源而令少數族裔因語言障礙不能平等享受福利;特別在醫療和教育方面,提供必要的傳譯、翻譯,完全必要。但另一方面,社會也必須設置足夠誘因,令不諳中文(特別是廣東話)的少數族裔能盡快掌握本地主要語言,好讓他們盡快融入香港主流社會;這才是減省翻譯資源的徹底辦法。目前,在香港僅有的幾間專為第三世界族裔學童開設的學校裡,教授中文的資源嚴重不足,應該大力補救;這方面的師資,不必強求什麼官方認可學歷,而應強調實效,讓學生盡快學會廣東話,在日常生活方面消除最重要的語言障礙。一部反歧視法,除了為治標而規範不良行為之餘,還應指明政府應該採取那些能夠治本的良性行為(affirmative action),才算完備。

四大修訂議題,篇幅關係,只大略討論了兩個,餘的容後再談。

註:《Economic Analysis of Law》, by Richard Posner, Wolters Kluwer Publishers, 7th edition, 2007