2008-08-05

練乙錚:不在於法規寬鬆而在於把關不力

【信報-香島論叢】兩起「冷河門」事件持續發酵,到今天,連一些當權派也發聲了;好幾位愛國議員提議政府修例,把冷河期加長至四年、五年,但年期長一點,不一定能更有效阻止利益衝突,因為一些非法或灰色的利益回報,還可通過非全職僱用、直接利益歸親屬、實物代現金(如買地租屋給折扣)等不受法例規管的方式進行。況且,這次「冷河門」揭示的問題,不在於法規過分寬鬆或禁制管制期太短,而在於(一)政府及其委任的審議委員會沒好好把關,甚至連現有相當寬鬆的規例也違規「執行」,給當事人開綠燈;(二)立法權很大程度上未盡好獨立監督職責,部分還表現得很「合作」;由一位法官領導的委員會,亦不能獨立審理(特別是許仕仁)個案,而在特首明顯越權自把自為作審批決定之後,還充分與政府「合作」,為後者行為背書(此法官是界別中的「公職王」,除主理兩個高官冷河管制委員會外,還負責選舉管理委員會亦即因票站調查事惹「偏幫政府黨」爭議那個,等等);(三)在梁展文個案上,還因為他任職房屋局之時發生過紅灣半島政府賤賣資產事件,而他現時供職的新世界是直接受益者,大眾按此「表面證據」質疑梁與新世界之間有沒有「異時利益交換」。第一點不是規例不夠緊,而是把關者太寬鬆;第二點是三「權」不夠獨立,「合作」過了頭;第三點是某公務員在職時的誠信受質疑。三者都和高官離休後任職規例嚴謹程度無直接關係,大家要注意。

兩宗個案本身亦有不同。許案突顯審議的規定程序被政府及其委任的委員會干犯了。至於主角許仕仁具體牽涉的,是他在「冷河」期內籌組私人炒樓公司並任合夥人,雖明顯違規亦不是天大問題,本身並不危及公務員體制健康和合法的政商關係。公眾容或批評此君兩度從政府離休之後上竄下跳,和幾個大財團打得火熱,惟在無其他「表面證據」顯示他可能有嚴重利益衝突的情況之下,那些都是他的私事,作為公眾人物當然因之會遭評頭品足,但到底是「無咎」。有此種個人品德者,應否留任行政會議成員,值得討論,但那是另一個問題。梁案有大不同之處;若接受政府說法,「冷河」審議程序似無大問題;大問題是梁展文為官之時的誠信,以及為何政府在審批其任職申請事上,對紅灣半島事有否經委員會討論,諱莫如深,完全拒絕釋公眾在此事上濃得化不開的疑團。

當然,規例本身非不重要,和外國作客觀比較更可查找不足;理解兩宗個案關鍵所在之後,筆者亦想就有關規例談談。一般而言,長期任職政府的稱職高級官員,其價值觀念、決策技巧和思維方式,放諸私人機構,並不合用。昨日「林行止專欄」已提出此觀點並附解釋:政府官員善於花別人的錢、不善賺錢,私營企業則要求員工懂得替企業謀取利潤,二者風馬牛不相及。筆者認為,另一個分別是,好的官員做決策,往往要兼顧不同社群之間的利益,講公平,講仁愛,但一個好的企業主管,必須以公司一己私利為重(不排除應有某些社會責任),盈利效率要高,競爭場上決策要狠,最好能致對手於死地。因此,在西方國家,一般企業不請退休高官當CEO或策略設計人,而是聘他們作說客,游說國會議員或政府行政官員(在西方,游說活動是公開、合法但有一定規管的)。由於這個原因,這些政府規管離休高官,主要是限制他們的游說活動。以美國為例,它對離休官員的限制為西方各國中最嚴格,規例是作為正式法律定下來的,違者可被判入獄(見U.S. Code Title 18, Part 1, Chapter II, Section 207);整條法律針對的,就是離休官員替企業或其他機構當說客游說政府人員。按此思路考慮香港離休官員的企業出路,實際情況當無出其右,也就是說,港企聘請前高官,主要亦是看重其為官多年所積累的人脈關係和對政府決策過程的認識,而不是他們那種管理和決策能力。據此,筆者對新世界聘梁展文開拓中國事務有所懷疑,好鋼怎能不用在刀刃上呢?所謂中國事務,如果不包有關香港環節,如何讓梁的長處得以施展呢?拓展中國業務執行董事,會不會是虛銜一個而已呢?

順便一提:上述美國法例,規管力度分四等,對總統屬下的行政系統官員而言,若曾在任期內處理過某事,離任後永世不能在同一事上轉過來代表企業游說政府;其他禁制期,視官員級別及潛在利益衝突程度,分別長一或兩年。不過,美國這種嚴格程度,立法會零五年做的國際有關規例比較研究報告裏,輕輕帶過,只提其一年禁制,未提其終身禁制部分(見立法會CB(1)1112 / 04-05(05)號文件及附件一)。另外,加拿大去年改了有關規例,游說禁制期最長定為五年,也是這份立法會研究報告中未及指出的。筆者前指香港的規例寬鬆,有此根據,但要改善,不能單靠延長禁制期。