2008-08-07

練乙錚:高薪養廉議員成歷史作用

【信報-香島論叢】近日公眾在討論「冷河門」的時候,已經意識到官員貪污方式有兩類,第一類是即時錢權交易,一般「收規」屬此類,好處是即食,一手交一手,兩不拖欠,缺點是有雙方交易即時證據,若被調查,易被控罪。第二類是「異時利益交換」,亦即所謂的「音樂椅」,甲今天給乙方便,離職之後乙才給甲好處,優點是利益交換關係不明顯,缺點則是夜長夢多,待甲方可收取回報之時,乙方可能已轉職,或已告老歸田、歸西,交換於是爛尾,但事情不能見光,甲方不能訴諸法律討回「公道」,故此類貪污、較多發生在年近離休的比較高級官員身上,所涉利益自然也較大。此種交易,因為也有乙方蓄意爛尾之虞,甲方先給方便的意願可能不高,故乙方須有某種方法建立自己在接受「投桃」之後必會「報李」的「美譽」,才能達成重要交易;乙方建立這種「美譽」,最好辦法就是一次又一次地和不同的甲玩此遊戲,每次「報李」都不跳票,未來的甲方便有信心,故精於玩「音樂椅」的企業高手,如美國一些軍火商,都把遊戲玩成一個「重複博弈」(repeated games),不會一次收手。

防止第一類貪污,理論上有兩種辦法,一是高薪養廉,二是建立有效的制度阻嚇。後者在一些法制不完善、公民社會不發達即人民還未能真正當家作主的地方,很難產生作用;此時,建立良好體制的成本過高,不如高薪養廉。一旦社會上了軌道,政治文化文明健全了,建立適當的防貪機制如透明施政、嚴格審計、輿論監督等,則不必高薪,亦可養廉。新加坡屬於需要高薪養廉的國家,因為它事實上是一黨專政、獨立輿論監察乏力的社會。芬蘭則相反,社會和政府組織裏都有成熟高效的防貪機制,故完全不必以高薪為養廉代價。此兩國都很廉潔,在眾多的排名榜上,芬蘭常常第一,新加坡也名列前茅,但論高官道德情操境界,二者高下立見。去年,新加坡國會通過部長、總理、總統等大幅加薪;該國高官薪金本來就是世界最高,但高處未算高,於是一加百分之五、六十,其總理薪酬由本來一百三十萬美元(約為美國總統布殊的三點三倍)變成二百萬美元(布殊的五倍)。面對反對聲音,李光耀在國會辯論時對公眾說:「新加坡人均收入高,完全支付得起高官加薪;如果有朝一日新加坡人不願僱用最能幹的人當官了,你們的房產價格要大跌,職業不保,安全無保障,我們的女人要到別人國家裏當傭工。」無奈反對之聲不絕,總理李顯龍不得不宣布今後五年之內將自己薪酬的加薪部分悉數捐助公益,才暫時塞住反對派之口。

芬蘭的人均收入和新加坡幾乎一樣,但它的首相薪酬只不過十五萬美元,是李顯龍的十三分之一,比芬蘭商界名人低很多。芬蘭政府公務員平均人工為四萬七千美元,和全國平均工資相同,根本談不上高薪;而其眾多政府部門人員當中,享最清廉聲譽的竟是薪水甚低的警察。芬蘭雖然廉政,但政府機關中沒有一個像ICAC的東西,更從來不搞什麼「嚴打」,而是倚賴良好的社會風氣、輿論監督和政制建設。關於後者,可舉一例:芬蘭有一種很特別的官員,稱為”refendary”,位在部門最高決策者之下,他可以對部長的每一政策決定進行覆議,沒有他的簽字同意,部長的決定便不具法律約束力,這點和中國明代尚書和給事中之間的權力關係相似(註一)。由於部長決定需refendary同意,於是企業要行賄,便得同時收買兩個意見常有不同的高官,難度大了一倍。

不少實證經濟研究也顯示,高薪養廉並不十分有效。一九九七年,國際貨幣基金會兩位研究員做了一個詳盡的跨國研究,發現高薪的確和廉政相關,但關係不強,在二十二個國家當中,若要基本上消除貪污至新加坡的程度,這些國家公務員平均薪酬要增加二至七倍始能奏效!而且,在任何一國之內觀察其時序數據(time-series data),則高薪和廉政並無統計相關(註二)。此外,零六年美國喬治亞大學兩位學者的實證研究亦發現,廉政和很多公務員體制特徵如薪酬水平和招聘、升遷制度等,都無顯著關係,落後國家若從公務員體制本身找尋廉政特效藥,將徒勞無功(註三)。

最發人深省的,還是芬蘭經驗。前不久,「國際透明——芬蘭分會」主席 L. Mustanoja 介紹芬蘭政府透明度時指出,即時錢權交易在芬蘭的體制之下已經不是問題,近年的貪污現象多採比較含蓄的「音樂椅」形式。香港由於社會體制比新加坡先進,有獨立的政治反對派和輿論監督,高薪養廉就算有效也很可能再無必要,「音樂椅」式貪污卻是潛在的大問題,和芬蘭面對的情況類似。故筆者昨文提議,以極高稅率徵收高官離休後到商界任職的入息稅,似乎是一個更能切中時弊的養廉辦法。

註: Johannes Koskinen, Finnish Minister of Justice,二○○三年十二月十一日在墨西哥聯合國反貪污會議上的講話。參考錢穆《中國歷代政治得失》頁120; ”Corruption And The Rate of Temptation”, by C. Van Rijckeghem & B. Weder, IMF, 1997; ”Effects of the Institutional Design of the Civil Service: Evidence from Corruption”, by E. Rubin & A. Whitford, u of Georgia, 2006.