2009-01-07

練乙錚:金管改革雙峰模式走俏

【信報-香島論叢】金管局委託金管局前副總裁簡達恒以「獨立顧問」身份,研究金管局的監管職能並作出建議。周一,簡達恒向立法會財經委簡報研究結果,十分簡約:「研究並未發現監管架構有任何本質上不足之處;目前架構作某些改善便足以應付未來挑戰。」所提改善意見,包括釐清金管局如何保障消費者,改認可機構三級制為兩級制,簡化對認可機構審查程序,避免受查機構及金管局職員工作負擔過度、職員流失率過高,等等,相對體制改革而言都是些雞毛蒜皮小事,與近日困擾本地金融界的迷債監管失責事件、中信泰富炒燶外滙或涉內幕交易事件,無絲毫可見關係。簡達恒到底是金管局老臣子,很難寄望他能夠「在盒子之外思考」;了無新意,亦屬合理。不過,大概此公覺得面對公眾總要有些較重頭的「話點」,於是在報告之外即興重提「長遠可考慮設立單一監管機構」(好讓各報章用作翻炒頭條也得體一些?)。考慮長遠,有多長遠呢?簡達恒說,從研究到落實,至少五年。看來,本地金融界要看這下一份長命顧問報告,真要有點耐性去等。澳洲政府一九九六年五月委託 Stan Wallis 研究金管改革,九七年三月完成,九八年初通過幾乎所有報告提議的法例,令該國金管面貌煥然一新,之後更成為多國仿效對象(見去年四月八日本欄文章)。為什麼人家改革可以那麼大刀闊斧、落實速度那麼高?香港監管機構不只研究、改革慢,監管、執行也不怎麼快——十年前,渣打銀行分銷互惠基金,被指對待客戶不公,金管局零一年介入調查,零八年轉手由證監續查,至昨天終於宣布提出譴責,前後共花八年時間,真是令人嘖嘖稱奇。(有關報道見第二頁)

次按危機出現之後,世界各國金融界一面出盡辦法應急,一面開始思考金融管理體制出了什麼問題、須作何種改革。去年十月,由美國聯儲局前主席伏爾克和經濟學家Jacob Frenkel (註1)領導的專家小組,發表了一個詳盡的二百五十六頁報告,研究了十七個國家的金管體制和運作明細,並在此基礎上向美國政府提出改革建議,業界人士值得一讀,這裏作一簡介。(註2)

此報告把世界上各國家或地區的金管體制分成四種,各有不同優缺點:

(一)Institutional Approach:受監管機構按法定屬性分類,如「銀行」、「保險公司」、「投資公司」等,每一類設一監管機構監管之。中國、香港、澳門、墨西哥的監管體制都屬於這一種。近年,由於不同類的金融機構逐步發展一站式服務,業界之間,界線變得模糊,結果出現「一業多管」現象,監管體制漸漸向下一種過度;

(二)Functional Approach:多個監管機構按金融市場中的不同功能劃分各自監管範圍,如保險功能、存貸功能、證券賣買功能等。此種體制之下,「一業多管」是正常形態。法國、意大利、西班牙、巴西俱用此制;

(三)Integrated Approach:所有監管工作由一個一元化機構領導,好處是其下分工單位彼此協調較易、效率較高,缺點則是缺乏制衡,規管失誤的風險太集中。此制由英國在九十年代帶頭使用,故又稱FSA體制(FSA即英國的金融服務局 Financial Services Authority);用此制者計有德國、日本、瑞士、新加坡、卡塔爾;

(四)Twin-Peak Approach:上述三種體制中的監管機構,通常一併處理審慎行為監管和競爭行為及消費者權益監管(前者包括銀行及保險公司的資本充足比例的監管;後者則包括合併收購、產品推銷手法等的監管);這兩種監管,性質很不一樣,後者往往和金融法例無大關係,而與公平競爭法有關。有鑑於此,澳洲於九八年進行創新改革,率先採用第四種體制。首先,央行不再負責監管,只執行貨幣政策,即調控信貸、抑制通脹、防止通縮,責任是穩定金融局面。其次,設立兩個不同的監管機構,一個負責金融業的審慎行為監管,着眼點是業界的風險管理,另一個則負責規管企業之間的競爭行為和消費者保障;此二監管機構即所謂的「雙峰」(Twin Peaks)。目前,除澳洲用此制之外,還有荷蘭。

美國的聯邦金管體制是上述第一、二種的混合物,且由於各州又有不同規例,所以十分複雜;美國的銀行,有權選擇接受州法律或聯邦法律規管,可以鑽空子,便是一例。去年三月,美國財政部發表由財長保爾森牽頭做的研究報告(註3),提議美國採取澳洲和荷蘭的體制,與伏爾克及 Frenkel 的意見不謀而合。大家知道,一月二十日之後,伏爾克將領導奧巴馬新設的「經濟復興顧問團」,在新政府中自有相當影響力。看來,美國最終採用「雙峰」體制,可能性不小,大家宜多留意。香港金管機構在定案採用一元化監管或其他體制之前,亦宜多了解此制的利弊。

註:1.Frenkel 是前芝加哥大學教授,九一至二千年出任以色列央行行長,零四年任 AIG 副主席,主管策略研究,但挽救不了公司由盛而衰; 2.伏爾克和Frenkel 都是國際名金融智庫「三十會」(Group of Thirty)首腦,此研究報告是「三十會」出版物,題為《The Structure of Financial Supervision —— Approaches & Challenges in a Global Marketplace》,網上免費下載; 3.美國財政部研究報告《Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure》。