2009-02-26

練乙錚:這個預算案實非表裏如一

【信報-香島論叢】從特區政府管治角度而言,財政預算案的主要功能在於適當分配資源予各政策局,以便各局推行既定工作,合力實踐、完成行政長官在其施政報告中提出的策略任務;換句話說,財政預算案服務施政報告,而不應是一份獨立的政策文件。但是,在財政司司長曾俊華昨天宣讀的預算案演詞裏,「施政報告」四個字像是隱形了,(通篇找遍,才發覺只出現一次,在談「電影發展基金」的第六十九段);然而,演詞本身卻花大量篇幅談宏觀遠見,一百三十八段文字中,講「發展方向與前瞻」的五十六段,佔四成有多,與財政預算並無直接關係,倒像是另一份施政報告。如此,實難判斷這份預算案之優劣,而只能按其自身質量如是否表裏如一、能否滿足各界短線期望等標準來衡量。筆者今天從大處看三點。

(一)
曾司長一再強調,這是一份「反經濟周期」預算案,但筆者看罷得出相反結論。大家先看一看政府公共開支佔GDP的比例:特區政府在亞洲金融風暴之後的五年裏,把此比例保持在百分之二十一左右,○三/○四年度,此值更達百分之二十二。但是,現在面對可能歷時數年的不景氣,曾司長卻打算在今後五年裏,把此開支比例降至平均百分之十九點二;今年的預算值是百分之十九點四,比九八至○四年當中任何一年都低。(註1)

比例如此,實際銀碼又如何?公共開支經常項目金額,今年預算為二千四百一十四億元,名義上比去年增加百分之六,扣除通脹後,實際增加百分之一不到;若連同非經常性開支,則今年預算中的公共開支總額,名義值比去年倒跌百分之四,扣除通脹之後,實質更倒跌百分之七點六。(註2)因此,預算案名為「反經濟周期」,事實上卻恰恰相反。

總開支如是,個別最能反映「反經濟周期」、助民紓困的政策組別開支又如何?今年預算案之中,「社會福利」一環,開支佔公共開支總額的百分之十三,份額確比去年增加一個百分點,但如果看具體金額,是四百一十六億元,扣除通脹之後,實質數字比去年下降百分之四。(註3)

不錯,若看「基礎建設」一環,今年預算金額無論是名義還是實質,的確比去年增加一半以上,十分可觀,但這個環節的增加,是怎樣得來的呢?答案當然是,從大量削減其他環節開支而來。故「教育」環節開支削了百分之二十三點一,「經濟」環節削了百分之二十八點一,「社區及對外事務」削了百分之五十七,「房屋」削了百分之八十六點四。所有被削的環節,除了「房屋」,基數都相當大。此消彼長,最終公共總開支——名義和實質——都下降了。(註3)

經濟政策應否「反周期」,是經濟學一大爭議,但不在本文討論範圍之內;筆者只想強調,政府行事必須老老實實,不能說一做二,正反通吃,既想堅守小政府量入為出哲學,又要撈取困難時期樂意博施濟眾的美名。

(二)
上述數字,除了清楚說明這個預算案並非如曾先生所言的「反周期」,還指出另一似是而非之說。演詞第二十六段說:「我認同社會上的一些意見,認為保就業不應過分集中在某些行業,應讓各行各業得益。」事實上,政府今年願拿出來的資源,最高度集中到與基礎建設有直接關係的建造行業,其他各環節各行各業分得的資源,有的無甚增益,有的則大量被削。這種做法,稱之為「讓各行各業得益」,不是牽強,而是顛倒白黑。財政司或不必解釋,資源分配如此向建造行業傾斜,背後到底有沒有利益輸送,但他必須清楚說明在其他環節大量削減資源的理據所在,以及此舉在該等環節可能引起的消極效果,包括消極就業效果。說到底,財政預算就是要有效分配資源。

(三)
還有一點,也應替政府「挑通」。預算案提出一次過減免薪俸入息稅,頭條數字是每位納稅人最高六千元。事實上,在人數最多的最低入息組別,平均減免額只是四百七十元,次低組別的平均則是二千二百元;兩組合計,人數已佔全港勞動人口的五成半。六千元之數,其實只給予年入九十多萬元以上的百分之五勞動人口。這個頭條數字誤導成份十分嚴重,只聽曾先生演說,不能知道實情,因為明細都放在《補編及附錄》裏。

近年政府學會不少政治化妝術,花不少人力物力優為之。上面舉出三點之後,大家或許明白,這個財政預算案的實質,和曾司長口中想推銷的,其實很有一些分別。

註: 1.見《預算案.補編及附錄》頁十七。要知道經濟大圖像,不能靠聽演詞,很多重要材料都放在補編及附錄; 2.分別見《預算案.補編及附錄》頁十九及二十二。若看頁二十三的「政府開支總額」,則倒跌數字更大; 3.見《預算案.補編及附錄》頁二十二