2009-03-17

練乙錚:如何消弭中美海上軍事摩擦

【信報-香島論叢】昨文指出,聯合國《海洋法公約》對簽約國軍事行為欠缺清楚界定,引致後來不少國家之間出現紛爭。界定不清,在領海「無害通過」和專屬經濟區兩部分尤其嚴重。先看外國軍用船隻在領海無害通過的權利問題。《公約》第十七條申明,所有國家的船隻按本約諸規定行事的,有權在海岸國領海中無害通過。這裏沒有說明他國軍用船隻須否事先取得海岸國同意。按「權」(right)的字義看,應指不必取得同意,否則該稱「特權」(privilege,即特許之權益);但有些國家不同意這個看法,在簽署合約之時作附加聲明,單方面提出本國的理解,而根據第三一○條,這個做法是允許的。有些國家更進一步制定本國法律,規管有關行為。九六年八屆全國人大批准中國政府簽署《公約》時,中國亦一併提出自己的附加聲明,其中第四條申明「海岸國有權要求他國軍艦在領海無害通過之前,或作申請或事先通知」,而早在八二年聯合國通過《公約》的後一年,中國已在自己的《海上交通安全法》中的第十一條聲明,他國軍用船隻未經中國政府批准,不得進入中國領海。(註1)這就消除了領海無害通過條例在中國實施之時的軍事不明確性。《公約》規定,這類本國法例,只要不與《公約》抵觸,他國必須遵從。問題是,有關他國軍用船隻在海岸國專屬經濟區中活動的規定,不僅《公約》隻字不提,中國九六年及其後所有附加聲明也未論及。那麼,中國自身的法律有沒有作出有關規定呢?

十一日國防部發言人黃雪平就美國偵測艦「完美號」事件說:「美國軍事測量船未經中方許可,在中國專屬經濟區進行非法測量活動,違反了《聯合國海洋法合約》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》的相關規定。」前面說過,《公約》本身並無此方面的規定,只不過要求各國遵守海岸國與公約不抵觸的本國法規。黃雪平提及的兩條中國法律,查實亦沒有任何關於他國軍用船隻在中國專屬經濟區內進行偵察活動的限制。《專屬經濟區和大陸架法》提及的行使主權或管轄權事項,只涉經濟活動和海洋科學研究,無一與軍事有關。(註2)《涉外海洋科學研究管理規定》則開宗明義指出,規定只「適用於外方為和平目的……對海洋環境和海洋資源等的調查研究活動」,通篇亦無提及軍事偵測或研究。這都與《公約》在專屬經濟區條文中不提軍事用途、只着眼經濟的做法一脈相承。至於黃雪平沒有提及的中國《海上交通安全法》,雖如前所述,確有要求他國軍用船隻在中國領海無害通過之前,先向中國政府提出申請,但對在專屬經濟區內的軍用船隻活動,卻並無提出限制。(上述三部中國法律都相當簡短,有興趣的讀者可在網上詳細閱讀。)筆者非海事法專家,不清楚中國有沒有其他法律作有關限制,但就國防部說及的幾部國際及中國法例的網上版本而言,的確沒有。

上述各種法例中存在的灰區、弱點或漏洞,或可解釋(一)美國軍用飛機船隻闖進中國專屬經濟區或其上空,中國從不主動第一時間提出抗議,而只在有特別事故發生之後、國際媒體報道了,才指對方犯規,○一年撞機事件和上周「完美號」事件,都是如此;(二)美國被指在專屬經濟區中違法作業之後,往往強調己方行為純屬軍事性,與經濟活動無關;美國在這次「完美號」事件及在九四年發生在瑞典專屬經濟區的美艦「凱恩號」事件(註3)中的說法,都是如此。似乎,單憑現存法例,並不能阻止他國軍用船隻在中國專屬經濟區內進行偵測活動。事實上,「完美號」事發後,美國在聲明並無違法之餘,更增調一艘驅逐艦「鐘雲號」進入該海域保護前者。(註4)

如何是好呢?筆者認為,一個辦法就是趕快訂立本國法律條例,單方面宣稱在自己的專屬經濟區中,除了對經濟活動行使主權之外,還像北韓那樣保有、行使軍事主權。但長期以來未有如此明確立法,也許的確有技術困難。如此,另一辦法就是加快與他國特別是美國商討雙邊協議,規管有關行為。一九八八年,兩艘美艦「卡隆號」和「約克敦號」在前蘇聯黑海領海作無害通過時,遭蘇艦驅趕時與之碰撞,亦是因為彼此對無害通過的理解有分歧;其後,美蘇兩國於八九年達成基於《公約》的《對無害通過的國際法規則的解釋》協議,之後亦相安無事。(註5) 和諧,常常要靠明確的法律。

註:1. 見「百度百科」網站提供的本法全文本;2.見內地網站「法律圖書館」www.law-lib.com提供的此法全文本;3.此事昨文簡略提及,詳見瑞典斯德哥爾摩大學國際法教授S. Mahmoudi的文章〈Foreign Military Activities in the Swedish EEZ〉,刊登在九六年第三期的In't Journal of Marine & Coastal Law;4.鐘雲是華裔美籍人,全名Gordon Pai’ea Chung-Hoon,官至海軍少將,五九年退役,七九年去世。美國出動此艦,是否還別有用心? 5.見鄭炳新船長的文章〈航海實踐中「無害通過權」的運用〉,刊於大連海事大學《世界海運》○六年第二期。