2009-03-16

練乙錚:《海洋法公約》與中美磨擦

【信報-香島論叢】一九六八年一月二十三日,美國海軍偵測船「普孛羅號」在北韓附近水域被六艘北韓炮艇襲擊,一死四傷,隨後押往元山港;年底,北韓釋放船員,「普孛羅號」則被扣起至今,最近已變成該國最熱旅遊點。從冷戰時期起,美國偵測船便不停在共產國家特別是蘇聯附近活動,有時近至離岸十三海浬。當時,國際上一般承認十二浬為領海極限,但北韓有自己的法律,聲明領海寬度五十浬。進行近岸偵測,美國經驗豐富,老貓燒鬚,是不虞北韓忽然「發威」,漠視十二浬領海觀念,強行動武。相比,上周美國偵測艦「完美號」闖進中國南海專屬經濟區,中國只是派船驅趕,並未動武,表現相當克制。事涉中美對八二年聯合國通過的《海洋法公約》有不同認知,但兩國現時既有其他更迫切事務要商討,故事件暫時降溫;但是,《公約》矛盾未消,隨著中國逐步伸張海權,與美國或亞洲各國海上磨擦必定增加,故了解一下有關的海洋法及其背景爭議,會有好處。

「領海」觀念源於十七世紀歐洲,當時的一些海事國同意以三浬為領海極限線,海岸國在領海範圍之內有完整主權,三浬之外則是「公海」,不屬任何國家所有,各國船隻可自由作業、航行。此前,各國對領海寬度有不同意見,荷蘭和地中海國家主張以海防大砲射程為限,不設固定寬度,北歐國家主張四海浬,其他國家主張六海浬;一七八二年,大多數國家同意了以三海浬為限,但北歐國家卻堅持四海浬。十七、八世紀的歐洲,還未出現「超級大國」,北歐、丹麥、英、西、葡、意等國的海事力量旗鼓相當,故無論是多少海浬的規定,基本上都不是強權加諸弱國的產物,而是彼此力量的均衡點。這些規定,沿用至二次大戰之後。

一九四七年,智利和秘魯首先提出專屬經濟區概念;至七二年,拉美支持者多達十四國,遂有所謂的「聖多明哥宣言」,但因為所提出的概念與傳統領土主權幾乎無異,故大多數海事強國及一些「靠海吃飯」的國家如挪威、瑞典等反對,原來的概念不成共識。經過三十年多輪談判之後,各國稍作讓步,遂有聯合國八二年的《公約》。此約定義五種水域,並訂出各國在此等水域上的權益;五種水域即內海、領海、毗連區、專屬經濟區、公海。劃分水域時,先定義「基準線」,此線大致等於最低潮之時的海陸分界線(確切定義很複雜,不贅);基準線以內是內海,包括河口、海港;基準線以外十二浬為領海;再向外延的十二海浬,是毗連區;由基準線起計,專屬經濟區的寬度是二百海浬;之外便是公海。(大陸架問題有另外複雜性,亦不贅。)海岸國在內海及領海行使絕對主權,唯一例外是,所有外國船隻,包括軍用船艦,可在海岸國領海作「無害通過」(innocent passage),不必事先取得海岸國同意。所謂「無害通過」,有嚴格定義。「通過」,指船隻迅速直接通過,不能進出海岸國的內海;如非意外,亦不能停船、拋錨。「無害」,指不涉任何經濟作業、排污及軍事動作如進行軍演、威嚇、偵測等,潛艇必須全程浮出水面。在領海之外的毗連區,海岸國只有海關、防疫等有限幾種主權。至於公海,就和八二年之前一樣,不屬於任何國家,各國船隻可在其中自由航行、作業。對此四種水域的定義,各國或有不同看法或主張、如一些內陸國或海岸線極短的國家,根本反對任何領海概念,一些還是主張三海浬,另一些主張二百海浬;中國則和美、英、俄、日、歐等大國一樣,支持十二海浬。但主張歸主張,所有大國和其他簽署國,基本上都遵守《公約》規定。各國之間最大爭議,在於專屬經濟區內的權益問題;這次中、美之間發生摩擦,正正出在這一點上面。

八二年各國討論《海洋法公約》時,對專屬經濟區持比較極端立場的,除了上述拉美十四個聖多明哥協議國之外,還有歐美國家,主張一個接近公海的概念,只容許海岸國全權擁有專屬經濟區的生物資源。最終的妥協方案,則是由五五年參加萬隆會議(Bandung Conference)的亞、非國家為基礎組成的「亞非法務協商組織」提出,即在領海與公海之間,定義一個全新的另類海域,海岸國在此域內擁有所有經濟權益,但其他國家船隻在此海域內享有的非經濟權益不限,如在公海上一樣。(註) 不幸的是,各國為求達至協議,沒有對在此海域內的軍事行為作任何論述和界定。因此,很多國家採取「顧名思義」的理解,即在「專屬經濟區」內,海岸國的專有權益純粹是經濟方面的,沒有軍事方面的。

有趣的是,一九九四年,瑞典抗議美國船隻在其專屬經濟區內進行測量作業,要求美方解釋。美國提出的辯解,竟是作業船隻是軍用船隻,觀測是軍事性的,沒有商業價值和意圖,對比《公約》,並無違法;瑞典因此不再追究。問題是,同樣的行為,中國明確指為非法,理據何在。篇幅所限,明日待續。

註:見馬來西亞國際伊斯蘭大學 A. G. Hamid和K. M. Sein教授○七年在《Asian Journal of Int'l Law》中發表的文章〈Striking A Balance Between The Rights of A Coastal State In Its EEZ & Freedom of Navigation of Other States〉。