2009-03-10

練乙錚:港區人大代表有議政輔政角色嗎?

【信報-香島論叢】習近平要求港區全國人大代表支持曾蔭權領導的特區政府,還強調要「團結一致」、要為香港「出謀獻計」。對曾而言,習要求各代表「團結一致」當然好,因為此後誰若要打曾的小報告,得分外小心,否則「吃不了,兜着走」。但是,要代表「出謀獻計」,就十分不妙;港區全國人大代表為數三十六,而且都是甚有來頭、非等閒之輩,曾蔭權一下子多了這麼多個「婆婆」要應付,一定吃不消。這許多代表之中,固然不乏有識之士懷赤子之心,報效國家之餘,還想為香港盡一分力,但是,眾所周知,也有一些代表,不過是打着人大招牌到處招搖的尋租客逐利者。在董建華時代,中央嚴格限制港區人大代表的本地活動,不僅不能在本地設辦事處,就是連以代表身份求見特首,也很困難;現在習近平一改過去做法,積極要求他們「出謀獻計」,不正中那些謀取私利或欲當說客者的下懷?一旦中門大開,特首辦無寧日矣。

大家知道,港區人大的產生辦法不透明,是小圈子中的小圈子選舉;獲選者當中,雖不乏德高望重之人,但不少成員得以當選,其原因就算在小圈子裏也是一個謎,說是有「廣泛代表性」,其實連立法會功能組別也不如。這點,起草《基本法》的人都十分清楚,故《基本法》對港區人大代表在本地政治中的角色,界定得很清楚,並沒有正式的「出謀獻計」功能。《基本法》裏頭,提及「人大」的,有兩類條文,一類涉及中央和地方憲政關係,如規定人大常委會對《基本法》有解釋權、人大常委會可宣布特區進入緊急狀態並授權中央政府在港實施全國性法律等;另一類有關本地選舉,亦是憲政問題,如規定大人代表是八百人特首選舉委員會的必然成員等。(第三屆立法會已無選舉委員會選舉的議員,故港區人大代表在立法會產生過程中已無角色。)僅此而已,故港區人大代表與特區政府有憲政關係而無政策關係。習近平要求這些人「出謀獻計」,如果是指讓他們以個人身份影響特區施政,未嘗不可,但若「打正旗號」,以人大名義向特區政府作政策建議(或施壓),便是出師無名。

其實,不單是港區全國人大無正式本地區議政輔政功能,就算是在內地,也是如此。《中華人民共和國憲法》第七十二至七十五條講及全國人大代表的權利和義務,都是指在國家最高層級機關而言;第七十六條講及代表「在自己參加的生產、工作和社會活動中」的角色時,亦只提「協助憲法和法律的實施」。如此不提在本地區論政輔政功能,當然有其用意,就是要避免全國人大代表以其高超身份,對層級較低的地方政府機構造成過大壓力,形成政出多門的局面。然而,就算是在地方層次的各級人大代表,雖對同級政府有議政輔政功能,但代表們議政輔改,亦必須是在同級人大代表大會或其常委領導之下進行(可參考遼寧省人大網頁中有關資料)。在香港,與特區政府同層級的「人民代表大會」其實就是特區的立法會,故特區立法會議員有議政輔政之責任,而港區全國人大代表則無,道理在此。一些港區人大代表抱怨,覺得自己在國內有很高的政治地位、國家最高領導人也要虛心聽他們的意見,但在香港則得不到特區行政長官及其他官員的重視;有這種心緒,其實是因為不了解政治制度設計邏輯。全國人大不應過問本地政事,這不是「一國兩制」的問題,更不應是回歸初年的權宜問題,其實也和港區人大代表不是由公開民主程序產生沒有必然關係,因為那方面的民主化,只是能讓港區人大代表作為行政長官選委會當然成員之時,有更合理、港人更能接受的民主基礎而已。故筆者認為,就算是港區人大代表產生辦法民主化之後,這些代表還是不宜以人大代表的身份在本地議政輔政。(《基本法.附件一》第三條說明,港區全國人大代表雖是選委會當然成員,但還是要「以個人身份」投票推選特首的;這點是很好的參考。)

然則習近平為何要求港區人大代表為特區政府「出謀獻計」呢?筆者猜測,習既在中央負責分管香港事務,必對香港求治心切,加上一些代表向他「陳情」,表達「愛港無門」之苦,遂在內因外因作用之下,士急馬行田,一舉推翻一直以來港區人大代表無本地議政輔政角色的規定。大家記得,去年七月,習近平在港談「三權合作」,不意《基本法》第一章總則開宗明義講了香港特區「享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」,當亦是求治心切的反映。