2009-04-02

練乙錚:組織架構靈活 權力改革可期

【信報-香島論叢】昨文談及G20會議焦點之一的國基會權力再分配,未及深入,剛巧同文丁望先生大作〈G20倫敦峰會.解構北京方案〉同版刊出,筆者閱後獲益不少,本報讀者諒必有同感。丁文以國基會為例,闡述中國對改革國際金融秩序的整體構思,視野已然超越國基會本身。筆者今天以國基會○六年改革提議為起點,介紹改革內容,展望日後改革方向。

大家知道,國基會、世銀和聯合國,都是上世紀二次大戰末期成立的國際組織。當時,聯合國有蘇聯參與,兩個經濟組織則無,因此基本上由美、英控制。五二年,德、日兩個戰敗國在美國扶持之下經濟復甦,加入國基會,七十年代成為經濟強國之後,更與美、英、法一起當任該組織五名主要理事國,直到今天。蘇聯解體後,俄國於九二年成為會員,惟此時國力大不如前,無法發揮影響。中國(中華民國)是國基會創辦國之一,七一年北京取代台北進入聯合國,並未立即參加此組織,因為當時大陸仍然搞社會主義;改革開放之後,北京始以中華人民共和國名義於八○年成為會員。

國基會權力結構和聯合國不同,後者一國一票,五個安理會永久理事國(中、美、英、法、俄)則另有獨立否決權,這個權可說是二次大戰五個主要戰勝國以犧牲最多性命換來的。國基會成立初衷,是一個國際金融援助和監督機構,金主國的錢便是發言權,一國多少票,基本上由國家經濟實力和對國基會資金承擔額決定(準確票數由公式算出)(註1),最多票的五國出任當然理事國,其餘十五個理事國,則由其他成員國互選產生,沒有永久理事國。而且,國基會理事國無論怎樣產生,按憲章都沒有否決權,但憲章規定,所有重大決議,須由合共擁有總票數百分之八十五以上的國家同意,才能通過,故若某國擁有票數超過所有成員國票數總和的百分之十五,無形中便有否決權。事實上,美國一直以來以其GDP佔世界生產總值四分一以上,擁有百分之十七左右的票數,因而一直享有否決權,而且是唯一有此權的國家。各國經濟發展速度不同,故國基會每五年檢討一次會員國經濟實力和票數份額,○八年是第十三次。總的來說,國基會權力設計的結果,雖對經濟大國傾斜,但設計本身仍算合理;一些國家經濟發展了,自可獲得更大「話語權」,甚至可以要求改變遊戲規則。

○ 五年,中國提出廣泛改革提議,國基會亦於○六年動工修訂計算會員國義務和投票權份額的公式,討論的結果,去年四月獲大會通過,最遲於一一年全部執行。新辦法首先增加中、韓、墨、土四個國家明顯偏低的投票權;之後,又更改、簡化計算分配票數的公式(註2),然後按此公式重新分配票數。結果,有一百三十五個國家的份額增加了;有些國家的增幅很大,如韓國(105%),中國(50%),印度、巴西、墨西哥(各40%)。一些西方國家的份額按公式亦獲增加,但後來竟自願放棄、甚或減少,這些國家包括美、日、德、意、愛、盧森堡。最後結果,美、俄及大部分西方主要國家,包括英、法、加、荷、比、瑞士、澳洲,投票權比重都下降了(註3)。美國的態度很有趣,○五年,布殊政府財政部副部長 Timothy Adams 就國基會改革作演說,指美國投票權份額(17%)雖大大低於經濟實力(GDP佔世界總量29%),但不要求增加份額,不過亦反對減少(註4),結果○八年還是同意減少零點三個百分點,算是「大方」。當然,這些改動,未能取消美國實際上擁有的否決權,也未改變五個最高份額國家的排名(決議通過時,中國發表的GDP數字還未超過德國,但後來數字向上修正,故有可能取代德國成為五個當然理事國之一)。還有一項改革,是○八年決議所無,但在日前曝光的G20聯合公報草稿上有,就是國基會主要負責人今後將按候選人能力,以公開、公平方式選出,取代以往由歐、美「分豬肉」的辦法,亦是一種進步。故總的來看,國基會雖一直受美、歐、日幾國操控,但在原有組織體制之下,世界經濟格局改變了,各國還是可以通過協商,逐步實現「民主化」,儘管過程中仍有國家不高興,如一些國家認為上述改革於一一年才全面實施,是西方國家採的「拖字訣」,等等。國際上,歷年來也有不少學者、政治家,對國基會及類似組織非常反感,左派如哲古華拉說國基會是華爾街走狗,佛利民說它到處幫倒忙,應立即解散,這些批評,多少都有道理,但不入本文討論範圍。

走筆至此,筆者有一異想。近有國內學者指西方國家在國內搞民主,對自己人民很好,但在國際上則搞霸權、當「惡爺」,對發展中國家不好,是人格分裂,國基會的情況就是一例。這個看法有見地。向前看,西方經濟霸權在消退,國際事務日趨民主化,中國及其他發展中國家會愈來愈好過;不過,推人及己,如果這些國家因此明白惡爺可惡、民主可貴,進而在本國之內也逐步爭取民主化,則世界一定變得更美好。G20會議能有這點弦外之音否?

註:1. 公式變數為GDP、儲備額、國際收支數字等,公式函數變更過好幾次; 2.嚴格地說,國基會的「份額」與「票數」定義不同;又,舊公式的GDP按滙價計算,不利落後國或人為操控滙價偏低的國家,新公式是一個折衷,滙價GDP佔比重六成,購買力平價GDP佔四成; 3.昨文指英國份額保持不變,有誤,應該是會減少; 4.見○五年九月二十三日在智庫IIE的講話。