2009-04-30

蔡子強:Filibuster──議會拉布戰


【日月報】上個禮拜三,立法會辯論和表決財政預算,結果共花掉了近14 小時來辯論預算案。會議之所以如此冗長,並不完全因為辯論激烈、觀點精闢,而是牽涉一場巧妙的政治角力,泛民希望透過「拉布戰術」來改寫預算案的得票結果。

事緣雖然今年預算案不愁不夠票通過,但為了讓它不至於成為回歸以來贊成票最少的一份(2003 年梁錦松百稅齊加的那份有33 票),政府絞盡腦汁,全力箍票,連因為腰傷而要留院醫治的李鳳英,也要被請出山,手持拐杖出席投票。但千算萬算,卻算漏了禮拜四,有7 位親建制議員,早上會隨同唐英年訪問廣州,因此,如果辯論能夠拖延至翌日,政府的鐵票便可能會流失,平添變數。於是, 泛民便展開「拉布戰術」,慢條斯理,長篇大論的發言,一旦拖延至凌晨休會,翌日才復會繼續,那麼策略便會得逞。

但建制派議員豈會如此就範,提出即使通宵,也要堅持繼續開會並表決,堅拒留待翌日續會,而主席曾鈺成亦作出繼續開會的裁決,令泛民功敗垂成。最後,預算案在凌晨1 時獲表決通過,政府箍到34 張贊成票,讓它不至於淪為回歸以來支持票最少的一份預算案。

這場議會攻防,令我想起美國參議員常用的一套議會攻略——filibuster,即是以冗長的演說來阻撓議案表決通過。

Filibuster 原先是荷蘭語,指的是16世紀活躍在加勒比海的英、法海盜,他們劫持船舶以獲取贖金。今天換了成政治術語,相信是以此引伸為挾持議會之意,當然如今挾持靠的不是海盜之刀劍槍炮,而是冗長的演說,來妨礙議會運作。

美國參議院規定議員可以沒有時限的發言(眾議院並不容類似情出現),除非議會中五分之三的票數通過要其「收口」(cloture)。當議會中的少數派,發現手中沒有足夠票數去否決一條他們反對的法案通過時,其中一種對策,就是長篇大論,喋喋不休,用以阻撓表決。這不是完全消極之舉,除了換取時間與當局再行談判之外,也希望引起公眾注意議員反對的因由。

史上最長filibuster 趣談Filibuster 的最長氣紀錄,由一位南卡羅萊納州參議員Strom Thurmond 在1957 年所創, 在反對《Civil RightsAct 1957》時,創下了連續演說24 小時18 分鐘,打破另一位俄勒岡州參議員Wayne Morse 在1953 年所創22 小時26 分鐘的紀錄,當時後者想阻撓的是一個有關石油的立法。Thurmond 這個長氣袋果然老當益壯,他到了100 歲才卸任,成了美國史上做到最老的參議員。

當時,Thurmond 有備而戰,不單帶備了潤喉糖以及麥芽奶片作為彈藥,更誇張的是, 據《Newsweek》雜誌(2003 年11 月24 日) 的一篇文章〈Filibuster: Not Like It Used To Be〉所披露,原來他事前的準備工夫還包括,特地走去一間蒸氣房「脫水」,好讓之後自己飲水亦不用為如廁而煩惱,一名助手亦特別在旁為他準備了一個桶,以防萬一(什麼用處?心照不宣好了)。雖然Thurmond 支持的是種族隔離之做法,但為了拖延時間,他說來信口雌黃,由朗讀每個州的選舉法開始,再到《美國獨立宣言》、《美國憲法》、《人權法》,以至華盛頓總統的告別演說等,天花亂墜,據說甚至連他祖母的餅乾收據都提到。最後他的助手因擔心其身體健康狀而促使他退下火線。

其實Thurmond 也不算獨一無二,為了拖延時間,議員將聖經、美國憲法等朗讀出來的,大有人在。早於1930 年代便有另一位路易斯安那州參議員Huey Long, 他不單朗讀莎士比亞名著,甚至連烹調蝦、蠔、菜汁的食譜,都是他的拿手好戲。比起Thurmond,Long 就正義得多,要阻撓通過的,大都是對窮苦百姓不利的法案。他更在1935年創下當時的紀錄15 小時30 分鐘。

類似以冗長演說來阻撓議案表決通過的議會行徑,在其他國家一樣有之,雖然不至於像美國的縱容或規管鬆散。在英國叫「talk out a bill」, 在日本叫「cow-waddle」,在加拿大更盛行於各級議會當中。

預算案一役之後,愛國報章對泛民的議會拉布戰術口誅筆伐,亦有建制派議員表示,擬在議事規則委員會中提出,研究是否可以在二讀及三讀之間的委員會審議階段,加入辯論限制,如縮短發言時間或者限制每名議員的發言次數等,並獲愛國報章吶喊助威。

現時在法案二讀及三讀階段,議員皆可發言一次,限時15 分鐘,無人可對此有異議,但在兩讀之間的委員會審議階段,負責審議所有法案修訂,雖然發言時限也是15 分鐘,但議員卻可無限次發言,這便是建制派議員和愛國報章要針對的地方。

不用大驚小怪

說是沒有發言次數限制,但不代表議員可以言不及義,離題萬丈,又或者重重複複。我們不是美國,英式議會傳統是不容發言離題的,我們的議員是不容有理無理,拿起本《通勝》、《三國演義》來「鬥 」的。比起前述的Thurmond 和Long,泛民議員其實很守規矩。本地的立法會主席,都會溫馨提示重複, 又或者索性判決「out ofscope」,所以議員根本不是「無王管」的。

所以建制派議員和愛國報章,今回反應又是否過敏,太過大驚小怪呢?

作者是

中文大學政治與行政學系高級導師