2009-05-11

練乙錚:地震立法須更包羅更細緻

【信報-香島論叢】五一二川震,轉眼已經一年,忌日來臨之際,內地各級政府對某些後遺問題的處理手法,再度引起國內外關注;很多熱門話題,如是次地震有無可靠先兆、地震中死亡學生人數、學校建築物是否特多豆腐渣工程、死難學童父母申訴是否遭無理打壓等,比起一年前又多了資料,爭議勢將更加熱烈。真相愈辯愈明,希望當局不要為了施政方便和一些施政者的安寧,隨意把一些敏感爭議和比較激進的民眾申訴行為視為鎮壓目標。很多這些棘手問題有待更深入研究、發掘和報道,筆者只挑一些思考空間比較大的話題,和大家討論,其一便是震後的有關法律建設。

一九九七年八屆人大常委會第二十九次會議通過《中華人民共和國防震減災法》,是大陸關於地震防治工作的第一部法規。川震發生後,不少專家檢討震前預報、減災措施、救援物資和人員調度等問題,發現不少漏洞和薄弱環節(如農村住宅和公共設施基本上處於無設防狀態),人大常委會遂於去年十月發出通知,徵求修訂上述法規的意見。去年十二月,十一屆人大常委會第六次會議考慮各方意見之後,通過了《防震減災法(修訂)》。修訂的說明文件指出,新法規在多個方面強化了原來立法,但筆者閱後,覺得不少條文還是比較粗疏軟弱,主要原因恐怕是缺少其他法律緊密配套。舉例說,法規第三十五條規定,「國務院地震工作主管部門和各級地方政府有關機構,負責審定建設工程的地震安全性評價工作,確定抗震設防要求」。這些設防要求,本身有沒有清晰法律依據呢?就最具爭議的中小學校舍工程而言,可以說沒有。國務院辦公室本月初下達〈關於印發全國中小學校舍安全工程實施方案的通知〉,其中第一點申明,工程建設單位必須嚴格執行《建築法》、《城鄉規劃法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產條例》,但筆者閱讀這四個條例之後,發覺這些法規完全沒有對防震作特別規定,其中更只有《城鄉規劃法》籠統地提及「地震」一次,其他三法,一次都沒有提,可見這四個法規都只是規範一般城市建設工程的法規,不包含地震災難特點和地理分布考量,沒有對地震設防提出具體要求;這種立法粗疏,和地震同樣頻繁的日本比,很不一樣。

日本的地震立法,既包羅又精細。首先,它有最根本的《日本災害對策基本法》,適用於所有種類的自然災害。此法於一九六一年通過,其後多次修改,幾乎是每發生一次大災難之後,經過檢討,便修改一次,最後一次修訂是○三年。這個法例規定國家的災難指揮、防預和應變機制,以及各級政府組織和人民的權限和義務。如第 28.6.2 條申明,緊急災害對策本部長若認為有必要,可對政府各部門首長及其職員和執行機關直接發出指令。(中國的《防震減災法》第九條指明解放軍必須執行抗震救災任務,但沒有指明地震之時誰可以調動軍隊,以致川震總指揮溫家寶也調動不了解放軍的直升機隊,害他老人家當眾賭氣說重話。)在上述基本法之下,日本還制訂了專門適用於地震的最高法律《地震防災對策特別措施法》,內容具體得多,如對建築物加固措施的規定,除針對一般中小學的需要之外,還有一條專門提及盲人學校、聾啞學校和保育學校,此類學校學生因為生理原因,在地震時走避特別困難,學校自應有更特殊設計。這種細緻,是中國的《防震減災法》所無。此外,日本還有一系列針對地震的專業立法,包括《地震保險法》、《地震預知聯絡會設計法》、《建築物抗震改造措施法》等;後者是對一般通用的《建築基準法》中防震部分的加強和補充,規管現有建築物的抗震能力提升。此外,日本針對災後救濟的,有《災害救助法》、《災害撫恤金支付法》、《受災者生活再建支援法》;針對重建的,有《嚴重災害特別財政援助法》;針對特別嚴重地震的,還有《大規模地震對策特別措施法》,以及一些專門應付個別地震善後之法,如九五年阪神大地震後立的《阪神、淡路大地震特別財政援助及資助法》。除了全國適用的法例,重要的地方政府也有自己的地震防預法,如七一年首見的《東京都震災預防條例》,當中規定更見詳細;按此地方法制訂的東京地區防震計劃中,便有對城市設計、防火分割隔離帶、地震時期的供水問題等的規定。(註) 由於威脅東京的大地震有好幾個可能源頭(東海地震更能引起海嘯),東京市的防震計劃竟包括四種不同地震發生時的場景和適當反應!對日本來說,地震是常數,不是變數,故日本政府對地震災害防預特別用心,不僅關注本土發生的地震,對別國發生的地震及其教訓,也十分留意;五一二川震發生後,日本內閣於同月二十八日全票通過加快四萬五千所中小學防震加固工程,把資助層級上升到由國庫支付,便是一例。

法律是行為規範,有法可依,事前準備工夫會更充分,事後紛爭也可減少。如果中國也有自己的災害救助法、撫恤金支付法等,則年來出現的川震死難兒童父母爭權益活動便不會成為政治問題,引起全國甚至全世界關注。地震立法,無疑是人大須繼續努力的重要課題。

註:見 "Earthquake Disaster Prevention in Tokyo" by Seiki Yoichi,《Recent Developments in world Seismology》, March 2005, no.3;作者是前日本地震研究所附屬地震預知研究中心教授。