2009-07-08

練乙錚:改革便車搭者多 監察孤掌勢難鳴

【信報-香島論叢】改革是高風險活動,自不待言。古有王安石,近有胡耀邦趙紫陽,皆因矢志改革而不得好死,究其原因,無非觸動既得利益,故就本質而言,改革與革命同,種種反對改革的堂皇理由和口號,字裏行間歪歪斜斜無非都是「利益」兩個字。西方政治學者看透此點,故從理性角度研究史上各種政治運動者,每有新意。耶魯大學政治經濟學家 John Roemer 八五年名作〈革命意識形態的理性分析〉,用博弈論分析俄國十月革命,亦頭頭是道。(註1) 以此觀點審視國內有關「權力制衡」的論戰及其在深圳實踐背後的政治角力,當可知道,改革派的成敗,端視能否把改革內容緊扣在廣泛的群眾利益上面,爭取足夠支持,壓倒既得利益。Roemer 指出,改革者往往要面對的一個難處,便是經濟學家所謂的「搭便車問題」。反改革的一方是少數派,但既得利益大而集中,成員之間的「搭便車問題」不嚴重;改革派則相反,改革的最終利益幾乎由整個社會均沾,但推動改革的代價則只由少數積極參與者付出(代價可能包括自身性命),故支持改革方向者多,投身改革運動者少,「搭便車問題」嚴重,直接影響成功機會。若體制內改革派缺少體制外同盟軍,則更孤掌難鳴。

深圳準備實施「行政三分制」,務求做到「決策相對集中,執行專業高效,監督有力到位」;頭兩點主要是效率問題,屬經濟考慮,後一點則政治性較強,主要針對貪腐現象,目的是實現廉政。政治欠清廉,效率的最大益處流向貪官;況且內地政府辦事,速度不缺,廉政則是弱點,故改革者若多在監察事上投放資源,社會邊際收益最大。但是,從吾國歷史經驗看,增加監察資源,雖可生一時之效,最終卻難以抵制各種對政體的腐蝕。南開大學歷史學教授胡寶華的論文〈唐代御史地位演變考〉,便指出這個事實。(註2) 昨文介紹,唐代中央政府體制是「三省六部一台」,「台」即「御史台」,是獨立監察機構,首長是御史大夫,其下是御史中丞(丞即副手)。唐初,御史大夫官階是「從三品」,不是「正三品」(「從」即「旁」之意),御史中丞則是正五品,規格比中書省、門下省(決策機構)及尚書省(執行機構)低一些;中唐之後,武宗把御史台升格,御史大夫及中丞的官階,提至正三品和正四品下,與三省等同。(註3) 除了提升官階之外,皇帝更常常對台官加封「郎官」、「丞郎」等銜頭,以提高其政治地位。但是,儘管如此,御史台的社會威望卻不斷下降,官員質素愈來愈差,憲宗即位之時,白居易評論台官,竟說「應其科與補其吏者,率非君子也,其多小人也」。(註4) 文宗開成四年,更有朝廷為整飾綱紀,一次罷免五名御史台官之事例。史上另一台官衰敗現象,發生在晚清之際。清廷自道光以後不斷增加監察系統資源,望其成為腐敗濁流中之砥柱,但腐敗之勢已成,到了後來,就算監察御史本身如何力抗貪腐,最終也無能為力。(註5) 這些歷史說明,專制管治之下,無論統治者自身怎樣希望在體制之內加強監察,若沒有充分其他體制內外權力制衡相配合,始終無補於事。

現代西方國家的做法,正可彌補上述中國古代體制內監察系統的不足。以美國為例,體制內有「三權分立」,三權既有自身制約,之間亦有相互制約。如總統統領的行政系統之內,有「政府操守辦公室」,主任由總統委出,工作人員則全部是終身制公務員。白宮之內設「操守及改革專員」,專責監視行政系統內的貪污及官商利益衝突等問題(此職是把關角色,現任Norm Eisen,卓號 "Mr No");在他之下,整個聯邦政府內有操守監察人員六千名。但除此之外,國會設有「政府問責辦公室」,便是立法系統監察行政系統的機構,有法定的偵查權,其主任人選由國會提名、總統委任,任期十五年。有這些還是不夠。Norm Eisen 對行政部門的人員說:「規條說不清的事,你做不做,自己用常理想想——明天《華郵》刊在頭版會怎樣?」很明顯,第四權(傳媒和輿論)是強力的監察工具。

美國的法官由行政系統委任,任期很長,有些更是終身職,彈劾權則在國會,負責此工作的是眾議院「司法委員會」。司法系統也有自己的監管組織,就是由最高法院首席法官主持的「司法會議」,此組織有權向眾議院提議彈劾某法官。此外,多個民間組織如「法治關頭」(Justice At Stake)、「美國司法學會」屬下的「司法獨立及問責工作組」等,都以監察司法系統為己任;這是第三部門(公民社會)發揮監察政府功能的例子。

至於立法系統,美國議會兩個議院各有自己的操守委員會,但自己管自己,的確不足夠。議員犯法或操守不佳,除了得面對輿論壓力之外,還會失去公民的選票,民主選舉是更強大的監察力。

在中國,第三部門和第四權正在興起,但受到來自很多黨政幹部的強大打壓,目前還未能充分發揮監察作用。但願深圳進行市政改革之際,這些體制外的監察力量也能調動起來,提供健康因素,幫助改革取得成功,引導政府走向清廉。

註 : 1."Rationalizing Revolutionary Ideology"by J. E. Roemer, Econometrica, January 1985; 2.胡文見《南開學報》(哲學社會科學版),○五年第四期; 3.唐制,一至三品有正、從之分,四至九品,除了正、從之分,還分上、下; 4.《白居易集.卷六十五.策林四》,北京中華書局,一九九九; 5.見華中師範大學王倩○八年四月碩士論文〈監察御史和晚清政局〉詳述御史江春霖彈劾奕劻失敗案。