2009-09-07

沈旭暉﹕特區政府是一個整體嗎? ——從比較政治學「政策窗」、「整體論」看施政報告制訂

10月將至,新一輪施政報告又開始諮詢。諮詢過程中,常見場景是每一代表就其特定背景提出特定意見,勞工的說勞工,青年的說青年,民主的說民主,然後一輪筆記。在政策制訂過程中,其實也是由不同部局承包不同部分,再由中央機關加工,整合變成一份報告,最後工序是找出一個主軸、理論、方向、口號。對學者而言,這個流程十分熟悉:理論上,做研究的人應該先有理論框架,再進行自己的調研,但實際上通常是有了結論,再隨便找一個框架借用。功力高的能自圓其說,但也不可能不露痕迹。當這倫理指導施政報告,不同段落各顧各、非脈絡化(de-contextualization)的特色難免出現;當施政模式過分重視即時回應,政府自然予人經常出毛病的感覺,因為在這框架內,政府未能有效整體運作,雞毛蒜皮的事都會成為危機。要扭轉這問題,並非出現普選就能解決,唯有參考比較政治學的相關理論,才能超越本地政治論述。首先,我們應參考「政策窗」理論。

John Kingdon的「政策窗」理論

根據傳統演繹,政策制訂由「階段模型」(Stage Model)主導,現時港府引入的公共行政手段主要針對六個階段:問題確定→議題設定→政策制定→政策推銷及採納→政策執行→政策檢討中的第四/第五階段。這理論的背景,可參考美國社會科學學者Harold Lasswell的論述。但「政策窗」(Policy Windows)理論有不同重點。這理論源自密西根大學政治系教授John Kingdon,他認為政策制訂並不能像流程圖一樣第一步、第二步那樣僵化地進行,而應是不同因素同步出現的互動。他將影響政策制訂的不同因素分為「事故流」(Problem Stream)、「政策流」(Policy Stream)和「政治流」(Politic Stream)3個層面:不要被這些名詞嚇倒,事故流其實就是客觀情况;政策流就是擬推出的議程;政治流就是政治勢力的交替。根據這理論,有效施政不應是制定了政策,再拋出去諮詢,而是應該主動讓三流匯合,例如反過來先整個採納某界別提出的建議(政治流),讓這些團體回應社會其他宏觀訴求(事故流),政府才在最適合時機推出政策(政策流)。那樣政策流不再是獨立的存在,政府施政會比目前整全(Holistic)。

能夠讓三流匯合的,被稱為「政策企業家」(Policy Entrepreneurs),他們可以刻意製造事件,又或起碼是觀察合適時機,足以讓一些原來道不同的勢力就單一議題合作。外國最經典的例子是200年前英國的廢奴運動:當時民間人士有其道德訴求,原來不可能滿足商界,但當這訴求有利於英國商人以道德高地拓展海外市場,回應了社會發展需要,又有個別政府中人把握時機推動政策,廢奴才變成事實,對此筆者在年前出版的著作分析電影《奇異恩典》時曾有所介紹,讀者也可參考另一篇詳細的網絡評論(見延伸閱讀)。根據這理論,特區政府大量施政都沒有「政策窗」的存在,經常很賣力地推,但推廣過程是線性過程,不可能得到跨議題支持,自然吃力不討好。

反向互換理論:不同政策出現「內部互動」的可能

從Kingdon的政治窗理論進一步延伸,我們發現要施政報告離開非脈絡化的處理模式,除了要注意政策窗的建立,還需要注重不同政策之間的「內部互動」,讓諸如第三政策第七小段和第八政策第四部分之間,也可能出現聯繫。假如舉措得當,這是政府能反客為主,成為「政策企業家」的途徑之一。

例如特區政府眼中有很多青年「問題」,包括「不能吸納的激進」問題、毒品問題、年輕模特兒背後的社會風氣問題等。這些「問題」當然可以個別處理,但政府就要為每個政策的失衡承擔後果,於是政府一方面受到自由派就校本驗毒計劃的批評,另一方面又受到保守派在書展模特兒議題上施加壓力。受到壓力,政治化妝師會建議政府邀請動員輿論反擊,但政府政策無數,假如每一議題的推廣都要依樣葫蘆,這無疑費時失事,效用也存疑。換句話說,政府要有機地結合事故流、政策流、政治流,就需要從整全概念結合不同事故,才可以減少失衡的成本、增加可能出現的「綑綁式支持」,帶來協同效應。對此,我們可稱之為「反向互換理論」(Theory of Reversed Reciprocity)。

傳統社會學認為,社會行為會有相互性(Reciprocity),正面的單一行為會引發正面的反饋,反之亦然,最終發展為社會規範及群體心理。其實,政府整合兩個可能受爭議的政策時,負負固然可能還是「負」,卻也可能反向地得「正」。以國際社會為例,不少所謂「環保工業」政策其實都是兩個獨立政策硬湊而成,環保團體有自己的訴求,工業家也有自己要求的政策優惠。單單推動環保,經常惹來商界強烈反彈;談起工業優惠,又往往惹來工會不滿;但合二為一,來自基層的環保人士,就可能被用來「和諧」工會,而從中衍生的意識形態,又確能慢慢上升到國家層面。

類似例子近年在香港也開始出現,發展局的「活化歷史建築伙伴計劃」就是一例。假如我們把計劃分拆為三個單元,以商業營運來保育原來頗有爭議;保育人士接受政府財政支持原來有大量道德包袱;而以政府資源資助公民社會、第三部門(Third Sector)、讓它們實驗性的學習營運,對保守派又是一個敏感的政治問題。它們個別落實,都可能遇到更大反對聲音。但合二、合三為一,社會注意力被吸引到一些枝節問題(例如八和會館),在議題層面上,施政者卻得到原來沒有關聯的新盟友,這不失為主動建構政策窗的有效手段。互換理論的順利推行,又可以將政府文件上的「理念」貫串不同政策內容,相比起政治化妝式公關,這是實質的政策推動。

同一道理,在純理論層面,我們可嘗試舉出其他可能,例如驗毒計劃注定得不到自由派支持,而硬推國民教育又注定得不到民主派、文化人支持,但假如安排濫藥學生集體到內地當義工認識祖國,則可能為這兩個議題分別爭取到更多迴旋空間。問題是這不但需要整全的視野,也需要宏觀協調的能力,才能正面地建構政策窗,否則卻可能讓不同反對力量大串連。除了個別例子,一般部門首長不會願意主動觸碰其他單位的事,因為這是中央機關的責任。理論上,政府中央機關不需要強調自己對某項單一政策認識有多深、感受有多真,也毋須花太多時間精研公關和化妝,它的唯一責任其實就是以這樣的視野、這樣的能力統籌政策制定,否則所有部局全部自治就可以了。

■延伸閱讀

John W. Kingdon. Agendas, Alternatives and Public Policies (2nd Edition) (New York: Pearson Education, 1997)

Sarah Michaels, Nancy P. Goucher and Dan McCarthy. "Policy Windows, Policy Change, and Organizational Learning: Watersheds in the Evolution of Watershed Management". Environmental Management, Vol.38, No.6, December 2006, pp.983-992

Harold D. Lasswell. Harold D. Lasswell on Political Sociology (ed. Dwaine Marvick) (Chicago: Chicago University Press, 1977)

Taiho:《廢奴運動的先驅:威伯福斯與奇異恩典》

網址:life.fhl.net/Movies/issue/Amazing.htm