2010-09-08

劉兆佳:「授權」還是「次主權」

日前港人在菲律賓遇到的不幸事件,意外地引發了一場對香港在一國兩制之下,其高度自治性質及其在外事及外交活動中應有的角色和權力等問題的爭議。從特首在緊急的情況下,應否直接致電他國元首,到在慘劇過後,香港政府的有關部門能以什麼方式和程式介入他國的善後工作,都出現各種說法,其中涉及所謂「次主權」概念的爭議尤為激烈。

這些討論如能理性地進行,無疑是一次認識、認清香港特別行政區在國家的政治體制中,在一國兩制框架下是什麼樣的地位,及探討其涉外活動的適當方式及角色,以至目前在體制和操作上是否出現不足之處的一個好機會。

次主權未有統一定義

「次主權」這詞是近代學術界討論國際問題時引入的新詞,但並未普及,而且亦未有統一定義。更重要的,這詞並未正式用在法律,或國際法的層次,一般是指一些不是一國主權之下的「從屬地方」或「代/託管」地方,或一些原?擁有主權,但後來自願併入聯邦或邦聯的地方,或一些主權未確定,或未被其他國家承認的地方,或一些被視為實質上獨立但名義上仍未獨立的地方等。針對這些情況,有學者以「次主權」這學術概念來形容它們。但這都不是香港作為中華人民共和國不可分割部分的情況。

在香港這次爭議中,正反雙方其實對事情的具體內容並無分岐,即是香港是中國主權下的地方單位,其國防及外交事務由中央處理,通過授權,即通過基本法,香港可以處理一些涉外事務,在外活動時也可以用「中國香港」的名義,有別於「中國」或「中華人民共和國」這些國家用詞,無論是通過《基本法》的原則性授權,還是按每事具體授權,這關係也非常清楚,關鍵是這安排是否就是「次主權」,能否、應否使用「次主權」一詞來形容這種安排。

有意見認為這詞既然有其特定的學術涵意,在學術圈當然可以自由使用,這是個片面的道理。學術討論要自由,但也必須嚴謹和認真。

究竟香港在一國兩制下是否擁有所謂「次主權」,既是學術上也是社會上的一個是非的問題,大家可以自由表達意見,但最後還是要辨清是非。這詞既然不是國際法上通用的名詞,在學術界的使用中,指出的又是什麼呢?從現有所有已提出任何例子中,都與香港的情況有根本的差別,亦未聽聞過有人並在他人認同下用來形容一個主權清楚明確是屬一個國家的,處於一個國家的領土範圍內的,而只因中央授權而享有高度自治權的這樣一個地方。故此提出這用法的人,只是引用了一些事例,如港人出任聯合國機構的高層職位,或特首打了個電話給某國元首,就證明香港擁有「次主權」。

不過,他必須說明他引用這詞的理據,或承認這詞是一個創新的概念,並說明其理據。很明顯,就算從學術的角度來看,獲授權可以處理一些外事活動的地方,不能就可以直接說成是擁有「次主權」的地方。

需要指出的是,特首在港人危急的情況下利用他作為亞太經合組織的香港代表所建立起來的與一些國家的領導人的人際關係致電菲律賓總統,是他身為香港特首對港人負責任的應有之義。此舉不但得到港人的接受,也為菲律賓總統所接受。後者事後亦就未能迅速接聽特首來電而致歉。特首此舉乃因時制宜、特事特辦的行動,絕對不應與所謂「次主權」連結在一起。

把一個在內容上模糊不清,在學術上並未確立,在國際法上尚未獲確認,只有少數學者和西方政府運用(部分是藉以分裂別國的理據),而且容易引起政治爭議和敏感反應的名稱去演繹香港在一國兩制下的高度自治,不只無助於解決一國兩制在實踐過程中遇到的諸般問題,而且容易引發不必要的政治爭論和摩擦。

應遵守《基本法》外交規定

只提出香港擁有所謂「次主權」的論點,會令一些人覺得有人意圖削弱中國政府的對港主權、有人有意將香港搞成為獨立政治實體、有人希望香港可以取得部分外交權力、有人藉機迫使特區政府做一些超越其在《基本法》下獲授權力的事及在特區政府做不到時予以抨擊、有人試圖鼓勵外國介入中國內政等等。無論如何,這種種可能出現的猜疑及其所產生的政治衝擊,對香港的政治穩定、中央與特區關係、甚至中國的國際關係,都會造成不利的影響。

香港並不擁有所謂「次主權」。以「次主權」來詮釋香港在對外事務上的角色和權力屬用詞不當。香港應該嚴格遵守《基本法》有關外交和對外事務的規定,在一國兩制的原則和框架下,恰如其份地參與和處理對外事務。