2010-12-01

張鳴:誰來監督廉政公署

本月19日,香港警方36年來首次到廉政公署總部拘捕3名廉署調查人員。被捕3人分別是廉署總調查主任、高級調查主任及助理調查主任,他們的罪名是涉嫌妨礙司法公正。有人驚呼,廉政公署「淪陷」。

  香港的廉政公署就此淪陷,倒也未必,但廉署如此高級別的官員涉嫌犯罪,作為一個香港乃至內地人心目中廉政象徵的機構,的確令人震驚。當初廉政公署的設立,主要是針對警方的貪腐,我們在相關的資料乃至影視作品中,看到的儘是廉署人員抓警察,而這回,居然是警察抓了廉署的人。真是三十年河東,三十年河西,風水輪流轉。

  像廉政公署這樣的機構,作為廉政的利器,其實也有一個誰來監督的問題。

  顯然,廉政公署不是一個民主制度的產物,1974年誕生之日,它直屬港督,獨立於行政機構,權限極大,調查的範圍極廣,很有幾分類似於中國古代制度中負有特別使命的監察官,比如御史和巡按,或者有特別使命的欽差大臣。一人之下,萬人之上,可以使用特別手段調查案件,拘押人犯,甚至在特別情況下,可以先斬後奏。這種機構或者做派,在非民主的條件下反腐敗,在特定時期,是有一定效果的。有的時候,效率還特別的高。所以,古往今來,這種負有特權的「清官」反腐的故事,一直在民間廣為流傳,所謂「八府巡按」這樣的清官出行查案的傳說,每每令人振奮。已經成為打擊貪官的象徵的包公,實際上在民間傳說裡,就等於是一個古代的廉政公署。

  顯然,指望清官反腐跟指望廉署反腐一樣,從長遠看,都是有問題的。古代的監察官,直屬於皇帝,位卑而權重,巡查各方,可以聞風彈奏。而查案的御史和欽差,更是權力大得無邊,雷厲風行。但是,他們也是人,也是官僚體系中的官員,也生活在現實生活中,跟眾多官員有著說不清道不白的關係,親朋好友,同學同年。只要不攤上包拯和海瑞這樣的人,其他人都是可以通關節的。所以現實中,很多大案最後都是不了了之,事出有因,查無實據。道理很簡單,雖然監察系統一直獨立存在,獨立於行政體系,但畢竟同屬一個王朝的官場,官場整體風氣的敗壞,不可能讓監察體系潔身自好,出淤泥而不染。更何況,監察系統對皇帝負責,而皇帝自己就未必清廉,更未必明白事理,查到自己的親信頭上,或者皇親國戚頭上,事情就往往只能不了了之。如果查案的認真了,他們的烏紗帽就先有危險。

  香港的廉政公署,是建立在一個法治體制基礎上的外接機構,鑑於這個體制在英國相對比較成熟,廉政基礎比較好,所以,它自身的廉潔,相對可能會維持比較長的時間。因為它不像中國的監察御史們,其廉政清明,多半靠自身的道德自律,個別人物也許撐的時間長一點,多數都撐不久。但是,當初建立在法治體制外接機制上的廉署,如果沒有一個制衡機制的保障,時間長了,自身也會出問題。現在的廉政公署,跟港督時代類似,直接對行政長官負責,獨立於行政體系之外,但在香港民主化未完成之前,這樣的機構,自身的監督,還是有所欠缺的。雖然說,他們的行動,還是會受到司法的制約,受制於特首。但是,特首的事太多,基本管不了他們,即使能管,這種直轄關係,也像過去的皇帝跟御史一樣,很難做到一碗水端平。而司法對廉署的制約,往往又比較滯後。所以,廉政公署這樣一個權力過大的機構,時間一長,就難免出事。

  即使廉署的從業人員個個道德高尚,有超強的自律性,但權力本身就具有危險性,它可以誘惑原本守法的人踰越法律的界限。所謂權力的腐蝕,是一條古今中外顛撲不破的定律,腐蝕不僅產生腐敗,還產生越權操作,產生權力的侵害。所以,那些成熟的民主國家,專項的腐敗調查,往往由議會負責,由議會的專門委員會成立專門的調查委員會進行調查。議會和司法機構,對那些負有調查之責的行政機構,往往具有強烈的警惕,媒體也投入大量的熱情,監督這些機構,以防範這些機構對公民權利的侵害。所以說,廉政公署這樣的機構,作為遏制腐敗的利器,在過渡時期是有道理存在的,一旦社會完成了民主的轉型,它就必須跟著轉型。權力必須由權力來制約,否則早晚會生害。

  香港廉署的宣傳詞言道,「香港優勢,勝在有你和ICAC(廉署的英文簡稱)。」之所以普遍為香港人所接受,在很大程度上說明,即使經過了 150年殖民統治,香港人依然跟其他地方的中國人一樣,有著濃烈的清官情結,但是,一個社會的清廉,是為上級負責的清官所難以勝任的。