2011-04-18

沈旭暉:「盡責任大國論」的雙重標準——以日本和利比亞為例

冷戰結束後,其中一個最受注意的國際關係理論是「盡責任大國」論(Responsible Power),特別是配合中國提出的「和平崛起」、「和平發展」,令這理論不時被應用到中國外交,代表作包括牛津大學教授Rosemary Foot在2001年發表的論文,以及內地國際關係學者秦亞青等的觀點。主權國家享有什麼權利和義務,原來屬於國際法範疇,早在冷戰前已有規範,但當這變成國際關係理論,就包含了價值取向的基準。根據西方干涉主義的觀點,國家在國內不實行民主政體、剝奪人民自由,已是不盡責任﹔但中國社科院《國家健康報告》的「國家責任指數」,則以國家對外政策諸如裁軍、滅貧、援助、環保等各方面判斷是否負責任,而根據上述指數,「眾望所歸」的是中國排第一、美國排倒數第一。不少國際關係學者取兩者調和,以國家內政會否影響其他國家判斷責任。以此準則,近月的日本福島核電廠事故和利比亞禁飛區,均明顯存在雙重標準。

日排放核污水 不談是否違國際法

以日本核事故為例,日方資訊並非事實的全部,已成了不少國家的共識。以日本頭號盟友美國為例,把負責救援的航空母艦列根號駛離事發地點80公里,其實是外交姿態,顯示對日方資訊的不信任﹔俄羅斯對日本在事發初期拒絕曾處理切爾諾貝爾核事故的專家入境,一直耿耿於懷﹔中國外交部更直接,曾乾脆要求日方公布所有真相。這不是說日本政府一定故意隱瞞了什麼,但作為盡責任大國的基本調件,就是把足以影響其他國家的國內資訊原封不動公開,而這透明度被放在國家利益之上,令其他國家可以自行判斷。舉例,假如韓國一個月前已有資訊判斷是次事故為最高級別的7級,回應方式可能完全不同。

另一個盡責任大國理論的基本要求是它預知輸出任何不穩定元素前,必須知會受影響國家,哪怕那些國家處於不友好、甚至敵對關係。但日本排放核污水前,就是不談是否違反國際法,被知會的也只有遠方的美國,而不是鄰國中國、俄羅斯和韓國,更不用說朝鮮。以往日本老是批評朝鮮核試的輻射影響日本人健康,而且沒有通報,甚至連這次國內驗得的輻射也說「可能是鄰國核試的殘留」,若金正日在這關頭義正辭嚴地抽水,會是對日本身為盡責任大國的最大諷刺。

國際社會對中國嚴謹得多

根據同一盡責準則,國際社會對中國則嚴謹得多,SARS危機即為典型。在處理SARS初期,中國被國際社會批評隱瞞疫情,乃至被演繹為導致全球危機惡化的元兇,後來北京換人、換政策,並以較高透明度和國際衛生組織合作,才取回一定信譽,並被視為邁向盡責任大國的關鍵一步。中國初期的處理,其實和日本對核事故的態度頗為相似,包括輕視危機的嚴重性、過分信賴內部解決問題的能力、害怕引起民眾恐慌、地方官員拒絕承擔責任等,統一口徑都是「疫情/災情已受控制」。但中國當時面對的壓力是多方面的,一來有國際衛生組織的警告,二來有鄰近國家地區的示威,三來有西方主流媒體的抨擊,一時令中國成為「不盡責國家」的代表,例如《亞洲華爾街日報》當時的「香港被祖國出賣」報道就影響深遠。

日本輻射危機影響層面可能更廣,但本身有責任促進世界健康使用核能的國際原子能機構沒有大力施壓,西方各國和媒體也沒有重視日本鄰國的不滿﹔處理 SARS的中國官員下了台問責,日方的「失責」則被輕輕帶過。我們在西方媒體只看到個別左傾意識形態明顯的專欄在不顯眼位置提出上述觀點,而且被當作多元聲音的裝飾,和SARS時「中國失責」的鋪天蓋地評論不可同日而語。

再說以往中國食品出品質問題時,美國一般禁止全中國的相關食品進口,儘管出現問題的只是個別地區。但現時美國禁止日本食品進口有明確定明事發範圍,反映前者在實際需要以外,似乎同時包含了政治施壓。這些對比背後有明顯信息,就是日本作為一個盡責任大國的「身分」(identity)深入國際民心,因而比「準責任大國」中國享有更大彈性。兩者的落差,就是兩者軟權力的落差。

對利比亞設禁飛區 不是常例

與此同時,西方又基於另一個盡責任前提——「對利比亞平民盡責任」,推動在聯合國設立禁飛區。其理據是卡扎菲政權屠殺平民、對外輸出難民,因此已是不盡責任政權,應被盡責任大國干涉。問題是,只要放在比較政治的框架,無論怎樣比較,這都是特例、而不是常例,都會比出一堆雙重標準來﹕

●假如禁飛區是解決人道危機的良方,則數年前聯合國早應在死亡人數百倍的達爾富爾設立禁飛區﹔目前索馬里、科特迪瓦等,都明顯有侵犯人權的準戰時暴行,也沒有不設禁飛區的理據,這正是不少非洲國家反覆建議的。

●假如「禁飛區」的定義可以是現在那樣,即對利比亞政府一切有可能用來侵犯人權的設備都予以空襲,則美國當年把伊拉克禁飛區範圍擴大到全國、再空襲它的疑似大殺傷武器就可以了,用不着後來出兵。

●假如西方判斷利比亞已出現人道主義災難,另一選擇是先提出派維和部隊,就像對蘇丹達爾富爾那樣(當時連中國也投贊成票)。美法等國沒有那樣做,也沒有邀請包括中國在內的聯軍維持秩序,而在空襲一輪後才提出,反映是先有空襲政策、才有禁飛區之設。

●假如法國忽然覺得自己有責任捍衛非親非故的利比亞人民,它自然更有責任捍衛前殖民地突尼西亞人民,但當突尼西亞前獨裁者一系列反人權的報告被公開,巴黎依然視他為盟友,甚至在茉莉花革命發生前不久,還問有什麼可以幫忙。

●假如美國判斷卡扎菲不能留,則它在1980年代長期支持的薩爾瓦多右翼獨裁者更不能留——薩爾瓦多內戰就像今日利比亞內戰,但角色設定剛好相反,政府軍是獲美國支持的右翼獨裁者,叛軍是左翼游擊隊,相同的是薩國政府軍對平民屠殺極多,但從無國家提出在薩爾瓦多這美國後院設禁飛區。

●假如朝鮮或伊朗乘機攪局,提出在巴林設立禁飛區以保護巴林人民,會是對盡責任大國論的又一諷刺。

「盡責任大國」是軟權力的反映

說到底,雖然卡扎菲近年改變策略投靠西方,但利比亞今天的處境,與卡扎菲政權過去數十年被賦予的「不盡責任」狂人身分息息相關。論暴行,不見得他比一系列獨裁者嚴重﹔論國內福利,利比亞實在不失禮﹔但論責任指數,他被認為得分極低。結果,哪怕設立禁飛區、再把這變成空襲令的理據再薄弱,其他國家為免被形容為與不盡責任國家為伍,包括中國和俄羅斯,也不敢提出大異議。

國際社會從日本和利比亞得到的信息,恐怕不是有哪種價值必須被捍衛,而是覺悟要通過爭取「盡責任」的身分,以及爭取定義「盡責任」的話語權,作為抵禦國際壓力的能力。說穿了,「盡責任大國」的身分建構、「大國責任」的規範,其實是軟權力的反映﹔日本和利比亞一天一地,足以成為建構主義在國際關係應用的新案例,取代「為什麼美國不擔心英國核彈」這教科書陳年案例,讓人明白虛擬身分如何轉化為實質利益與危機。