2013-01-19

林兆彬:不設立全民養老金,將來就冚家剷 (407)

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作者: 林兆彬

 

梁振英昨天發表任內首份施政報告,看得筆者血壓飆升。

梁振英其實已否定全民退休保障這個概念,他以香港奉行低稅率政策、加重政府財政負擔、三方供款富爭議性等理由推搪,並卸責給扶貧委員會,由社會保障及退休保障專責小組「探討」。他交由扶貧委員會去研究,只當退休保障為扶貧措施,無論怎樣研究也不會發展出全民養老金政策,到頭來建議推行的只會是又審又查、分化長者的政策。

筆者對此感到極度憤怒,本文將集中指出如果不立即改革香港的退休養老保障(例如:設立全民養老金)的話,將來香港真的會有很大的麻煩。至於如何改革,請看筆者的另一篇文《「五根支柱模式」多元化養老保險的建議》

 

香港社會現況


人口急劇老化

根據世界衛生組織的定義,若65歲及以上的老年人口所佔總人口比率達到7%的時候,該國家就被稱為「老齡化社會」(ageing society);當比率增加到14%的時候,就被稱為「老齡社會」(aged society);當增加至20%的時候,就會進入所謂「超老齡社會」(hyper-aged society)。


表1:本港65歲或以上人口比率

年份 本港總人口 65歲及以上人口 長者比率(%)
1981 5,183,400 342,104 6.6
1986 5,524,600 370,148 6.7
1991 5,752,000 408,392 7.1
1996 6,435,500 656,421 10.2
2001 6,708,389 747,052 11.1
2006 6,864,346 852,796 12.4
2011 7,071,576 941,312 13.3
2016# 7,450,000 1,117,500 15
2021# 7,784,000 1,401,120 18
2026# 8,094,000 1,780,680 22
2031# 8,360,700 2,090,175 25
2036# 8,570,200 2,228,252 26

#屬推算數字


香港人的壽命正不斷增長。根據香港政府統計處在2011年進行的人口普查,香港現時有大約94萬人為65歲及以上,佔總人口的13.3%。推算到2036年,長者人口將會有220萬,佔總人口的26%。根據世衛的定義,香港其實早在1991年邁進「老齡化社會」,推算在2016年前將會成為「老齡社會」,然後再在2026年前成為「超老齡社會」。由「老齡化社會」進入「老齡社會」經歷大約25年,但從「老齡社會」演變成「超老齡社會」只需大約10年。即是說,香港的人口結構正不斷老化,而速度亦不斷上升。


老年撫養比率持續上升

出生率下降再加上人口老化,香港的老年撫養比率正持續上升。當長者人口在總人口所佔的比例增加,相應地年輕、有勞動生產力和需要照顧長者的人口比例正在減少。老年撫養比率(elderly dependency ratio)指的是每一千名15至64歲勞動人口需要撫養多少名65或以上的長者。


表2:本地老年撫養比率

年份

1961

1971

1981

1991

2001

2011

2021#

2031#

老年撫養比率

50

76

86

125

155

177

272

418

#屬推算數字


根據香港政府統計的數字,在2011年,每一千名勞動人口需要供養177名長者,推算到2031年撫養比率將上升至418。推算數字顯示,未來的增幅將越來越大。上述數字反映出對未來社會來說,需要投放在長者身上的資源將會愈來愈多。


長者貧窮問題惡化

香港政府雖然沒有制訂一條官方的貧窮線,但民間社會經常以相對貧窮的概念去定義貧窮線。以住戶人數劃分,入息低於住戶入息中位數的一半便屬於貧窮。根據香港社會服務聯會的研究,香港在2011年的貧窮人口超過120萬人,貧窮率為17.8%。以一人、二人、三人和四人家庭為例,2011年度的入息中位數一半的金額分別是3450元、7500元、10575元和12875元。

當中長者貧窮問題正在惡化,全港現時大約有29萬名長者生活在貧窮線以下,相比2005年的25萬上升了一成半。長者貧窮率長期高於整體貧窮率,由2010年的32.5%,升至2011年的32.7%,即是每三名長者當中便有一名屬於貧窮。按社聯(2010)資料顯示,長者申領綜援的比率,由1996年的11.7%上升至2009年的超過18.4%。在近十年,本港的長者貧窮率一直維持在三成以上,反映問題明顯是結構性,最大的原因是香港欠缺完善的退休保障制度。在現今的社會裡,家庭供養父母的功能漸漸削弱,獨居或兩老長者住戶數目不斷增加,根據人口普查的數據,貧窮長者當中有超過六成也是獨居或兩人居住。


香港現行退休養老保障制度的問題


從上述三個現象中可以得知,香港的安老問題已經迫在眉睫,在未來長者對醫療服務和社會照顧的需求只會有增無減。但是,勞動人口所佔的比例正不斷下降,政府必須正視這個將要未臨的「超老齡社會」所帶來的問題。雖然世界銀行現時已提出「五條支柱」的退休保障方案,去彌補舊有「三條支柱」方案的不足,可供香港政府參考,但政府現時仍然採用「三條支柱」的模式。「第一支柱」是政府的社會保障制度,「第二支柱」是強積金計劃,而「第三支柱」是個人自願性的儲蓄。本來這個「三條支柱」保障制度就已經不完善,再加上香港政府在制定有關的政策失當,導致三條支柱失效,長者貧窮問題嚴重。


第一支柱失效

綜援和高齡津貼作為香港政府眼中的「第一條支柱」,其保障功能顯然失效。根據學者的研究,每名長者每個月至少需要3,100元才足夠應付基本生活的需要。如要過有尊嚴的日子,更要多於3,500元。審查較寬鬆的高齡津貼每月只有1090元,金額少得根本就談不上甚麼保障,大眾只會當成是「敬老」之用。一名合資格而又健全的長者只可領取每月2820元的標準綜援金,根本不夠滿足一名健全長者的基本生活需要,所以不少領取綜援的長者都唯有節衣縮食,減少社交生活,影響身心。長者申領綜援的個人資產上限只有38,000元,漠視長者需有「棺材本」和「旁身錢」等積蓄的需要,讓他們缺乏安全感、當中更有長者感到不安和困擾。公營的骨灰龕位供不應求,而私營的骨灰龕超過十萬元一個,長者的醫療開支沉重,低得不合理的資產變相不鼓勵長者儲蓄。

從1999年起,政府收緊了長者申請綜援的資格,與子女一起居住的長者難以申領綜援。根據樂施會的統計,現時全港共有18萬名長者申領綜援,但亦有16萬名合資格的長者沒有去申領佔。覆蓋率低的其中一個原因是綜援只以家庭作為申請單位,假設了子女是會供養父母,所以長者在申領綜援的時候,需要子女提供「未能供養父母聲明書」(俗稱「衰仔紙」),這個安排對長者及其子女也均構成侮辱。部份子女由於道德壓力或面子的關係,即使無能力供養父母卻不肯提供聲明書;又有部份長者不希望子女背負「不孝」的罪名而選擇不申領綜援,導致部份有需要的長者未能受綜援安全網保障。

審查制度帶來標籤效應,排拒有需要的長者。審查機制的福利政策會帶來的標籤效應、社會分化,有意無意地排斥受助者和醜化他們,讓他們失去社會認同。同時,亦會降低申領福利的意欲,造成福利排斥。前社會福利署長梁建邦在1998年發表的「綜援養懶人」言論,讓社會普遍認為領取綜援者是社會的負擔、缺乏自助能力,導致部份合資格又不領取綜援的人士都表示不想被人看低和不想依賴政府。


第二支柱失效

現時香港的第二條退休保障支柱為強積金,但計劃其實先天不足,後天失調,制度的漏洞甚多。首先,長者退休前的供款能力直接影響強積金的儲蓄金額。由於僱員和僱主的供款各只有月薪的5%,供款率低導致低薪人士的強積金儲蓄根本就不能夠保障退休後的生活。一般公積金計劃要供款約三十年才夠錢養老,對現時五、六十歲的勞動人口,不能發揮即時保障功能;對低下階層以及未有參與勞動市場的人士,他們退休後所得的強積金金額不足以養老。

另外,強積金的覆蓋率低,不少人都沒有被這條支柱保障。月薪少於6,500元以下者、弱智及殘疾人士以及未有參與勞動市場人士,例如家庭照顧者及長期失業人士也沒有強積金保障。20至64歲人口超過490萬,當中勞動人口為370萬,其中只有340萬人有參與退休保障。所以,強積金對於整體成年人口的涵蓋率只有大約69%,70萬名家庭照顧者、35萬名殘疾人士、20萬名失業人士等通通不受保障。

強積金的把個人儲蓄用作投資,波動率高,投資回報低,特別是在經濟低迷的時候。截至2011年3月底,自2000年實施強積金以來,平均年率化的內部回報率為5.4%,但是在2008至2009年度卻錄得25.9 %的虧損。如果僱員在2009年3月退休,他得到的平均年率化內部回報率便會是負0.8%。不少僱員的強積金供款一般都「縮水」10%以上,試問強積金如何保障他們的退休生活。

強積金還有不少操作上的問題。例如行政費過高的問題。現時強積金信託人的私人公司收取管理費過高。根據強積金管理局的調查,現時基金開支平均比率為1.85%,高於外國的管理費用,如澳洲的1.26%及美國的0.75%。如供款45年,總計支付的管理費,大約佔預計回報的四成。強積金為一筆過支付的形式,壽命較短的長者可能會在沒有善用儲款的情況下便離世,壽命較長的長者則可能面對儲蓄金額不足以渡過餘生。而由於一般長者缺乏理財觀念,一筆過的支付形式容易受他人挪用及因個人投資失利等原因而減弱保障力度。


第三支柱失效

在政府眼中第三條支柱是自願性地為退休生活供款儲蓄,但香港大多數的長者都缺乏這條支柱提供的保障。沒有投入過勞工市場的人士,例如家庭照顧者,根本難以儲蓄。基層勞工收入低,應付各項生活開支之後,根本沒有能力去為自己退休生活作儲蓄,導致年老的時候個人儲蓄不多。現時65歲以上無子女供養的長者當中,有近五成半的儲蓄少於五萬元,更有近四成的儲蓄少於一萬元。可見第三支柱的保障適用於中高收入以上的人士,無法保障整體市民。

香港的退休保障制度本來就爛到不行,而梁振英根本就無打算作出改革。當退休後的生活得不到保障,有需要的長者就只好去申領綜援和長者生活津貼。但這些福利政策是單靠稅收去支撐的,在人口老化的高峰期,政府根本就沒有足夠的財政能力去應付龐大的開支,到時候就不得不加稅了。根據中大的黃洪教授在2008年所發表的研究,預計領取綜援的老年人口比率上升至2031 年的24.4%,而推行「全民養老金」後可減低政府因長者綜援個案上升而帶來的財政壓力,預計為政府在未來30年間節省814億元,單在2031年就可節省61億元綜援開支,大約為屆時香港政府薪俸稅收入的一成。即是說,如果不推行上述的全民養老金,單靠政府稅收支付未來的綜援開支,平均每名勞動人口需要多繳一成薪俸稅。

 

除了誠信破產、人格敗壞之外,梁振英還將會是千古罪人。小圈子選舉是個垃圾制度,所選出的特首也是一件垃圾。早前運輸及房屋局副局長邱誠武說劏房有存在價值,那麼筆者也想說梁振英任內首份施政報告其實也是有「存在價值」的,因為這份施政報告向廣大市民(特別是那些真心相信梁振英會搞好民生的市民)說明了梁振英的無能。面對著未來會出現的社會問題,設立全民養老金制度是一個未雨綢繆的做法,梁振英缺乏承擔,不去預先處理這個計時炸彈,到了廿年後便會引爆,到時真係冚家剷!