2014-02-17

沈旭暉:多元外交:假如「東京都知事」變成親華先鋒

日本剛舉行東京都知事選舉,首相安倍晉三支持的候選人舛添要一順利當選。以往這類地方首長選舉,就算當選人是石原慎太郎這樣的爭議人物,都不會引起外間太大興趣,為什麼這次會備受注視?除了前首相小泉純一郎支持另一候選人細川護熙,和安倍公開較勁,更重要的是日本出現「地方外交」、「多元外交」的可能性,正越來越高。

根據日本戰後憲法,國家實行地方自治,地方行政首長除了由直選產生,也不由上級任命,目的是避免出現戰時軍國主義政府那樣的集權機器。結果,卻令日本自古以來存在的地方主義得到復興。而且由於地方首長不向中央問責、沒有責任在職權範圍內配合國家外交政策,他們開始出現通過參與國際事務來騎劫、勒索中央的趨勢,並在冷戰後隨著中央權威下降而變本加厲,對此學者Purnendra Jain的相關研究有詳細介紹。

單看新聞報導,過去一年的例子已俯拾皆是:前任東京都知事石原慎太郎的「購買」釣魚台行動,令野田的中央政府不得不跟隨,也令自己成為新興右翼政黨日本維新會領袖;石原的繼任人豬瀨直樹以東京主辦奧運為由,要求美軍的橫田基地改為軍民共用;沖繩縣名護市市長稻嶺進高票連任,最得民心的政綱就是反對美國軍事基地搬進境內,也就是反對中央政府的外交決定;名古屋市長河村隆之否認南京大屠殺的言論,令名古屋和南京的「姊妹城市」關係破裂,中國認為事件已超越地方層面。

這些地方領袖參與外交,有的是為了迎合選民,有的是為了和中央討價還價、去落實地方擴權,有的是為了落實自己的理念,不一而足。這類行為雖然為中央帶來不便,但假如日本精英集團反過來利用地方自治機制,其實也可以為國家買保險:

以美國主導的泛太平洋經濟合作協定(TPP)為例,日本根據國家戰略需要希望加入,但受到不少農業主導的地方反對。目前和石原慎太郎共同領導日本維新會的大阪市市長、前大阪府知事橋下徹則主張加入TPP,和美國建立更緊密關係,他也希望建立和東京都平起平坐的「大阪都」,和個人更上層樓,具備了利用大阪和華府靠攏的一切條件和動機。這樣的關係建立起來,當日本中央政府不便和美國走得太近、但又要維持特殊關係時,就可以得到緩衝。

對上述變化,中國一直密切注視。這次落敗的前首相細川護熙,就屬於中國能接受的日本政客,二十年前上台時,曾公開承認日本犯的戰爭罪行,主張裁軍。就連獲勝的舛添要一,雖然被中國眼中釘安倍「加持」,但也是北京認可的人物,因為他本人研究孫中山,曾多次到中國演講,屬「中國人民老朋友」。日本《中文導報》特別提及他2007年擔任厚生勞動大臣期間,調動資源緊急救助了一名中國大使館職員家屬,當時的中國駐日大使、現任外交部長王毅大使曾發出感謝狀。

東京都知事沒有能力直接制定對華政策,但坐擁東京都這個核心區,可以在中日關係低潮時,推動東京和北京貿易合作,這會受到日本財閥熱烈歡迎;可以以東京都知事兼前首相身份訪華,為雙方元首傳達訊息;可以把購買釣魚台籌款所得的捐款全數退還民間,間接否定石原所作所為。當中日關係有了東京都的緩衝,惡化時,就得到一個調節機制。

當然,這類角色不是所有地方首長都可以扮演,目前除了東京都、大阪府,其他多不具備如此實力。要是日本政客懂得「地方外交」的奧妙,讓中央政府統籌大局,任由東京親華、大阪親美,並就地方能做的涉外權限清晰釐定,這不失為避免孤注一擲的另闢蹊徑。

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