2014-05-18

林茵、林芷筠:未來基金——讓基建掏空香港

星期日生活 2014518

【明報專訊】香港財政儲備雄厚,惟依據《基本法》「量入為出」原則,極少動用老本。今年財政預算案卻打破慣例,建議拿出其中2200億、即接近三分之一財政儲備成立「未來基金」。

中國人向有「積穀防饑」觀念,財爺打出「為未來儲錢」的旗號,很少有人會反對。其實這是套花錢而非儲錢的語言偽術。

近年政府大興土木,多項跨境基建同步上馬,又嚴重超支,已為全港市民積下近3500億基建債項,相當於過去6年地價收入總和,或整體財政儲備的一半。

情况就似有人揮霍致周身卡數,卻跟家中老人說「幫你拎啲儲蓄去投資,你未來就唔使憂喇!」你敢將錢交給他嗎?

立法會正進行的財政預算案拉布,關乎這基金會否成立,以及如何使用。

借「人口老化」 抽儲備起基建

財政司長曾俊華多次強調「人口老化會對公共財政帶來持久挑戰」,作為成立「未來基金」的理由,令市民誤以為「未來基金」將用於增加社福開支照顧長者。而財政司率領的「長遠財政計劃工作小組」又指「未來基金」是仿效外國既有做法,並舉澳洲為例,實有誤導之嫌。澳洲的「未來基金」會用來支付公務人員退休金,但港府早已成立公務員退休金儲備基金(長俸基金) 。但當民間倡議「未來基金」應用於設立全民退保、改善醫療服務時,政府從未正面回應。

其實,曾俊華在財政預算案第143段已明言,「未來基金」將用於基建:「我們可以考慮效法其他經濟體,研究儲蓄計劃,未雨綢繆……設立『未來基金』,即使政府持續入不敷支,都有一定後備資源,可開展關鍵的基建項目」。財經事務及庫務局長陳家強亦表示,未來基金傾向用於「本港基建,包括房屋及土地重整等所有公共工程」;「長遠財政計劃工作小組」成員雷鼎鳴更直認,未來基金並非針對解決任何結構性問題,而是將一筆現有儲備「改過個名,為將來基建保住啲錢」 。

基建效益成疑 香港將借債度日?

政府成立「未來基金」的理由,是將來開支會大於收入,更預言十幾年後香港便要借債度日。

特區政府至去年底約有7460億財政儲備,看似很多,但截至今年3月底基建負債已達3487億,接近財政儲備一半。


已開展的大型基建項目共1915億元,包括:

廣深港高鐵(669億,最少超支34億)
港珠澳大橋(554億)
屯門西繞道及屯門至赤鱲角連接路(448億)
蓮塘口岸(244億)
策劃中及即將申請撥款項目共約5100億元,包括:
新界東北(約1200億)
港深西部快速軌道(900億)
機場第三條跑道(約1500億)
中部水域人工島(合理推算超過1500億)

必須注意,2010年起依靠政府撥款的六大基建工程(即:廣深港高鐵香港段、港珠澳大橋、屯門西繞道及屯門至赤鱲角連接路、沙中線、蓮塘/香園圍口岸、西港島線)全部超支。目前該六項基建的工程費已由原預算約2300億,超支逾25%至約2900億,完工日的超支總額肯定更高。

更令人擔憂的是,這些基建經濟效益成疑,即使最樂觀估計,港珠澳大橋亦要約36年才回本,高鐵甚至要4050年。珠三角城市近年爭相起基建,分薄客源,港府評估基建未來使用量時卻無視有關情况,尤其高鐵因規劃缺陷、一地兩檢未解決、票價高昂等,載客率極低幾屬必然,隨時「蝕到入肉」。官員指十幾年後香港要借債度日,不是危言聳聽,但沒說的是,這樣的未來是因他們錯誤及超額的投資決定一手促成。

今年公共開支預算裏,基建開支已成為所有政策開支範疇中最高的一項。相對來說,與民生相關的建設耗資少得多。

建立服務30萬人口的天水圍醫院成本:39
建立全民退休保障的種子基金:500
足夠讓所有輪候者上樓的24萬個公屋單位:約1680

2200億「未來基金」是用於民生,已大致可應付以上3項需求。

基建有專屬基金 不應再撥儲備

無錢改善民生及應付人口老化,除了基建開支多,也因為港府很多收益不計入「經常收入」,因此沒用在改善民生的「經常開支」上。

2005/06年度起,政府每年地價收入(包括賣地、補地價、換地及租地等所得)平均達535億元,約佔政府總收入四分之一。但據1998年修訂的法例,香港所有地價收入均撥入「基本工程儲備基金」,專門支付基建開支,盈餘用作投資,收益繼續滾存。

將地價收入再度投放於基建,會形成不斷開發環境、鼓勵大興土木的循環。當有基建帶動地區發展,租金樓價會被推高,誘使地產商進一步發展住宅及地產項目,政府地價收入自然水漲船高,然後再投資發展更多基建,我們形容此為「資本旋轉門」。

「資本旋轉門」外的小市民往往成為受害者。基建徵地及地價上升逼遷弱勢社群,租戶承受加租壓力,居民或遷離、或面對遭破壞的環境,生活質素下降。若政府發展基建是為了大眾福祉,應以土地收益改善民生。

然而「基本工程儲備基金」日後不但無以支援民生,更可能不夠償付基建開支。從上表可見,近年基建開支急增,2013/1405/06年度相比,基金結餘雖增加123%,開支卻大增195%,本年度基金預算更已出現84億赤字。今年3月底尚未支付的基建工程承擔額達3487億,比3年前大增62%。一旦經濟情况逆轉,地價收入大減,遇上將臨的基建高峰期,足以耗盡基金盈餘。

政府因此打「土地基金」主意。「長遠財政計劃工作小組」構想的「未來基金」,是由「土地基金」2200億元加上日後每年財政盈餘的三分之一組成。土地基金信託於1986年成立,管理於《中英聯合聲明》 生效起至9771日的土地交易所分攤收入,在回歸日移交特區政府,及後改稱「土地基金」併入外匯投資組合,滾存至今已累積2200億元。

「土地基金」不像其他如長俸基金、賑災基金,未有指定用途。它曾被用來應急,如亞洲金融風暴期間政府千億救市,部分來自土地基金;200304年經濟低迷,亦曾先後調動1200億及400億入一般收入帳目,以應付「經常開支」。

我們認為「土地基金」應適度撥作民生用途,不然亦應維持應急儲備的角色。「基本工程儲備基金」成立多年,有豐厚地價收入,更不斷透過投資收益滾存,已有積穀防饑功能。若它將來出現赤字,全因政府在經濟榮景下過度透支,沒有將基建發展控制在一個可負擔的速度。香港市民無責任為政府無止境的基建帳項埋單。若「土地基金」換上「未來基金」的名目、成為第二個專為基建而設的基金,只為彌補政府決策失誤,實屬不能接受。

未量入為出 或違《基本法》原則

據《基本法》第107條,「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」。故此,特區政府常以「量入為出」為擋箭牌,對增加民生開支錙銖必較。

但在基建發展上,政府近年卻沒遵從「量入為出」原則,經常誇大基建的急切和必要,不理支出多少;現更計劃為基建而耗用需多年累積的財政儲備。讓我們回看曾俊華在財政預算案所言:「設立『未來基金』,即使政府持續入不敷支,都有一定後備資源,可開展關鍵的基建項目。」在「持續入不敷支」的情况下,不惜動用儲備來開展基建,很可能違反《基本法》原則。 雷鼎鳴亦曾指出,近年港府理財方式違反「與本地生產總值的增長率相適應」這要求:「從1997/98年度至2012/13年度,政府開支總共的增幅是94.1%,但同一期間香港的名義GDP增幅只得48.7%,顯然政府的開支增幅遠遠跑贏GDP增幅……政府如何可以解說它並未違反《基本法》107條的第三部分? 」

去年度基本工程開支,比97/98年度大增172%,但同期的經常開支只增加95%。可見,令政府開支增幅脫離GDP增幅的元兇,是基建工程的過度投資。

最近弄得一鑊泡的高鐵,已證明急功近利、倉卒審批基建撥款,可令香港整體社會付出沉重代價。事隔3年,讓我們回味前政務司長唐英年對香港青年的寄語:「剛愎自用加上勇往直前,最後很容易車毀人亡。」從今天起,我們必須重新檢視政府的理財方式,監察各項帳目的運作,不再盲信政府發展基建有利經濟的說辭。各項基建發展,其興建理據和設計,必須得公眾深入討論,拒絕匆匆撥款。2200億公帑,是屬於全體香港市民、得來不易的社會財富,我們應有權決定,怎樣運用才能為香港建立一個可持續的未來。

作者為本土研究社成員

文 林茵、林芷筠
編輯 葉雨舟


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