2014-06-10

馬嶽:選舉威權的永續發展 (234)

比較政治學研究近年的寵兒是混雜型政體(hybrid regimes)和專制政體。成熟西方民主政體的研究已做了很多,發展空間有限,很多人反而有興趣研究各類的混雜政體可不可以長治久安?一些專制政體可以多年維持統治(例如中國)的原因又是什麼?

在民主已成普世價值下,全球各地的專制政體和假民主政體,如果自由民主法治的水平和西方有相當距離,都會面對一定的壓力,其認受性會受挑戰。不少學者都相信政權很難長期靠高壓武力長治久安,一來這樣社會成本很大,二來在全球化下會備受國際壓力,很少國家願意像北韓般遺世獨立。

經濟紅利難保長治久安

以良好經濟表現賺取認受性(performance legitimacy)是常用方法,但長期維持經濟狀况良好談何容易(誰不想呢?),而且經濟起伏總有周期,單靠經濟紅利也是難確保長治久安的。

早期有人相信專制政體有利發展經濟,即所謂專制優勢(authoritarian advantage)理論,根據之一是專制政體可以少受選舉、政黨或利益團體影響,而作出較超然理性的經濟決定。後來不少研究均反映這論據無論在理論或實證上都站不住腳。專制政權背後有利益集團支撐,決策者並非不食人間煙火的「哲王」。專制政體有具權勢者的支持,支持者可以是軍人、地主、資本家、官僚精英或以上的組合,於是經濟政策便要迎合這些集團的利益,往往造成資源上的傾斜或甚至扭曲經濟結構,並不一定能作出最有利經濟發展的決定。

私財和公共財的矛盾

有關專制和半專制政權的研究反映,部分成功持續掌權多年的政權,成功要訣之一是建立了比較堅實的執政黨或執政聯盟,然後利用分配經濟利益(即「派餅仔」),令聯盟的不同成員在現體制中獲益,繼續支持現政權。這策略必然帶來的問題是:只有選定的團體可以受益,執政者必須在政策層面提供某些私財(private goods),才可維繫其對體制之忠誠。如果是這樣,那沒有獲益的非精英階層(通常是低下階層、工人或更多其他各類群體)為什麼不起來反抗呢?

當權者一個對策當然是改善各類福利,提供不少的公共財(public goods)以改善低下層生活,有時配之以高壓政策,令人民不敢反抗。但社會資源有限,縱使是中國般持續快速增長二三十年,也出現分配不均的問題。那麼政權如何可以同時提供利益給特權階級,又大派福利令普通人滿意不反抗呢?

Dimitrov 等學者的新作《為什麼共產主義沒崩潰》(Why Communism Did Not Collapse)指出專制政權的一項挑戰,便是這個私財和公共利益的矛盾。專制政權維繫權力的方法之一是吸納精英進其權力架構中(inclusion),但要吸納他們便要提供利益,而掌握了權力的精英可能不斷尋租(rent-seeking),令其利益不斷擴大。政權沒有可能長期維持這個平衡:支持政權的集團享有特殊利益,而在集團以外的又享有不少公共福利。這必然出現資源矛盾和分配衝突,帶來不穩定,繼而衝擊政府的認受性。

香港的十字路口

香港也許正在這種十字路口上。近年來,很多人都認為商界主導和政制不民主帶來官商勾結,令資源向工商界傾斜。更深入的分析,是功能界別及類似邏輯的選舉委員會和委任制度,令不同界別的工商專業精英階層可以有更大政治影響力,包括要求委任更多其界別人士進入各委員會、法定團體、諮詢委員會等,以至擴大至地方層面,在各層面組成愈來愈大的恩從網絡(patron-client network)。

梁振英上台後,這問題更嚴重。各種的政治酬庸,論功行賞將不同人士安插在掌控公共資源的委員會上;各種利益衝突俯拾皆是。於是我們會看到愈來愈多立法會議員和各類委員,在申報利益後繼續討論、投票甚至主持會議,大嶼山發展諮詢委員會可以有成員的親屬有近30塊大嶼山地皮,愈來愈多的龍獅節,還會陸續有來。

梁振英上任之初,可能真的想大灑金錢改善(部分)貧窮問題,或者是收買人心提升民望,但當我們大量的公共資源(尤其是土地資源)在這機制下已經分發出去,如何還有錢搞全民退休保障、改善教育和醫療等等大致是非排拒性(non-exclusive)的公共財呢?當高鐵可能要過千億埋單時,當大量的行政資源在「築福香港」和龍獅節之類東西,在製造一些不存在的就業機會過程中花光時,如何還有錢考慮全民退休保障,改善公共醫療系統,以至各種大多數人可以受益的措施?

不信這一套或沒有同類政治考慮的政務官官僚系統,不想將錢花光的自保方法是把錢鎖起,另外搞一個不知怎樣用的「未來基金」(總之是不讓你花掉)。這結果是令能用在真正有需要的人士身上的資源進一步減少,「不夠水平」的文化界,不好意思,你們來遲了,擠不進場,沒有你們份了。

把資源和認受性一同倒掉

顧汝德2005年所著的《官商同謀》,主要論據是殖民政府由於自知認受性不足,於是刻意減少干預,或者不作特定產業的干預(sectoral intervention),例如不會補貼個別企業和產業,令香港人認為殖民政府可以在私利(private profits)與公益(public interest)之間有清楚界線,以維繫政府的認受性。相關原則在回歸後已被破壞淨盡,陪葬的當然還有特區政府的認受性。

不少學者都相信,選舉威權政體基本上充滿張力,並不穩定,要持續維持半專制的狀態,成本很高。而這個政體及其邏輯造成的資源、政策和經濟結構上的扭曲,在民主化後亦非容易撥亂反正。十多年累積下來,受苦的人無數,寃枉錢相信以百億計,如大江東去,追之不及矣。

◆延伸閱讀

Martin Dimitrov ed., Why Communism Did Not Collapse: Understanding Authoritarian Resilience in Asia and Europe (New York: Cambridge University Press, 2013).



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