2014-08-23

【評台】何雪瑩:社會轉變是怎樣煉成的? ——《靜默革命——香港廉政百年共業》

讀國際新聞時,一直有個疑惑揮之不去:當貪污幾乎令全部亞洲國家數十年來束手無策,為何香港能獨善其身?身為一個八十後並未經歷過香港貪污猖獗的年代,雖未曾親歷當時的社會氣氛,但一直不相信1974年突然由石頭爆出來的廉政公署成立後便happy ever after的童話式故事。那到底香港貪污如何解決?我帶着這個疑問翻開葉健民教授的新作《靜默革命——香港廉政百年共業》,得到的最大收穫,卻是得以一覤殖民地管治下一場社會轉變煉成的過程。

今天廉潔已是香港人供奉的核心價值,然而我們不會不知道40年以前香港的貪污情况如何觸目驚心,這不過是一代人的時間,在社會歷史發展的時間軸上實在微不足道。當我讀到書中引述臭名遠播的英籍貪警韓德說,一位華籍沙展的貪款達到五億港元時,更驚覺今天大陸官場家裏藏幾億現金貪款動輒十億人民幣,但我們的步伐原來要比大陸領先四五十年。

葉健民作為研究殖民地和中國政治專家,他列出了一些常見用來解釋香港解決貪污問題的理論。第一是現代化理論,這種觀點認為反貪其實跟其他同期的殖民地「德政」如勞工法、福利等無異,都是配合經濟和政治發展的必然結果;第二種是危機管理,尤其在六七暴動後,港英政府無法不深思香港的管治困難、對抗中國共產黨的政治介入,從而推動改革爭取支持;第三種是魅力型領袖,當中當然以麥理浩為首,認為廉政公署是其鴻圖偉略的其中一塊拼圖。

上述三種理論當然各有優點,可是同時忽略了當時的香港既沒有民選政府,更重要的是它是個殖民地,在政治過程中除了本地政府和民間,宗主國的角色亦不能忽略。誠然帝國今天已是政治不正確的詞語,重複英國人是高級熟練善良的政治家,一心一意只為香港好這樣的修辭既無意義也不準確,但倫敦和港英政府絕非簡單的從屬關係,不是唐寧街或西敏寺說了就算。

牛津大學歷史學家John Darwin研究殖民地的著作為Unfinished Empire,與其說大英帝國是一場未完成的霸業,更準確的其統治策略的是不一致(incoherent)。在殖民地之中香港算是幸運的,不像非洲和一些東南亞國家陷入戰爭、內戰、資源掠奪之中,留下了充足的儲備外亦有穩定的公務員系統。但與其說香港幸運,不如說英帝國的殖民地之中有着有意無意間的分工。此書的立論是雖然英國建立了幅員廣大的帝國,但當中並沒有預先設想的意識形態或策點上的鴻圖偉略,每次都是摸着石頭過河(improvised)。John Darwin將英帝大致分成三塊版圖:以武力征服、英國直接統治、甚至實行種族清洗的「征服型帝國(empire of conquest)」;人口主要以英國和愛爾蘭白人組成、自治程度較高的「定居型帝國 (empire of settlement)」;及離英國本土較遠、以英國投資者、企業家、生產商主導其海外資源和市場的「自由貿易型帝國(empire of free trade) 」,明顯地香港屬於最後一種。但這三種策點都有一個共通點:它們加起來的大英帝國,John Darwin認為是歷史上最大規模的公私合營,由私人企業家起動,國家首肯受輔助。

 自由貿易型帝國 尊重殖民地總督施政

而這種以貿易利益為主的帝國,特別是在香港既沒有天然資源的小島,宗主國不必靠直接徵稅來得益,就不必直接對當地高度控制。英帝追求的是從自由貿易中取利。這樣一來宗主國統治版圖遼闊的殖民地成本降低,但簡單而言,帝國也實在又大又複雜和多樣到根本不是倫敦有能力高度控制等得來,慢慢發展出一種尊重當地總督施政的默契,倫敦的影響並不大。即使在帝國高峰的1914年,統籌殖民地事宜的殖民地部(Colonial Office)在英國政府地位不高,而且僅有30名高級官員處理超過100個殖民地。如此一來各殖民地的本地事務,大部分就靠當地總督施展地方智慧。

這個背景有助我們理解香港上世紀中的反貪工作。葉健民翻查英國國家資料檔的解密文件,找到了很多當時港英之間角力、或英國政府內部討論香港情况的有趣資料。葉健民將反貪工作推前至廉署成立之前的戰後時期。前任港督如楊慕琦、柏立基等亦曾針對解決貪污,但多少有點力不從心和認命,例如認為貪污是華人文化不可改變的一部分、或未有證據顯示貪污已超越合理水平。雖然當時的反貪幾乎沒有即時成效,但一些似乎遠在天邊的事卻埋下了改變的種子。

1957年底英國警隊發生了一宗嚴重的貪污醜聞,上議院罕有動議辯論,英國政客對貪污「突然關注」以致1960年一名國會議員訪港時特別關注香港貪污情况,回國後在西敏寺對港府窮追猛打。同年港府改組貪污問題常設委員會,委員會雖無實權,卻提出了兩項建議:將反貪部門脫離警隊,及將「收入與職級不相稱而沒有合理解釋」定位刑事罪行。

這兩個建議今天都是常識,但當時卻是石破天驚且難以想像。尤其是後者今天在市民之間已經朗朗上口,但卻違反普通法舉證責任在於控方的基本原則,要求辯方主動證明自己清白。這些都被認為不合乎公義,甚至會導致秘密警察式的調查文化。這兩項建議當時並沒有採納,卻悄然在未來的討論和決策中成了可用的手段。

說到不聽英國政府話,1964年至1971年出任港督的戴麟趾正是其中一個表表者。由宗主國派來的殖民地總督在大原則上,當然不會損害宗主國的利益,可是在這種「無為而治」的傳統下,港督的首要責任就是保持當地社會穩定和殖民地政府的權威,如果連本地問題都解決不了,得不到本地精英支持,殖民地政府又如何替宗主國樹立威信?為了(至少表面上看來)尊重本地利益,有時總督會不惜跟英國對着幹,至少是一種討價還價而非泰山壓頂的從屬關係(這麼簡單的道理,今天的香港和北京政府明白嗎?)。

 廉政公署不只是麥理浩的功勞

六七暴動是香港政治的分水嶺。有人提出多得左派「搞事」才有後來的麥理浩德政,事實上這場動亂固然令港府不得不痛定思痛,但大規模的管治思維轉變早在六十年代初已經形成。68年戴麟趾責成的工作小組,後來提出《防止賄賂條例》,大致上就是「公務員的收入和財產若與職級不相稱即屬犯法,除非提出合理解釋」,這就是後來廉署的殺手鐧。一如前述,這條例可能違背普通法無罪假定的原則,連英國政府和外交部亦不支持。戴麟趾唯有「發晦氣」,他對外交部說,既然你們不准,我就會向外相寫一封正式函件,說我不該為香港的貪污問題負上任何責任;由於外交部反對通過我認為必要的法例,該負責的是你們外交部。輾轉間這條例竟獲立法局通過。除了《防止賄賂條例》外,戴麟趾希望成立獨立警隊以外的貪污組,也只能中間落墨,同意條例立法後再檢討是否有此必要。

說了這麼多的故事,主要是想證明後來麥理浩能成立並鞏固廉政公署的地位,並不是他一個人的功勞。事實上葉健民嘗試說明,麥理浩上任時並沒有把反貪污列為重要的施政綱領。可是1973年他遇到一個歷史契機。正受《防止賄賂條例》調查的總警司葛柏夫婦潛逃回英,而且因為《防止賄賂條例》違反普通法精神而這不是英國和香港的共同法例,無法把他由英國引渡受審,這為香港和倫敦都帶來極大尷尬。尤其當一直為香港貪污在倫敦奔走的杜葉錫恩,受英國傳媒邀請,到葛柏家門外敲門勸其回港受審的一幕在英國電視播出,倫敦的羞窘可想而知:香港最大的貪警是個洋人!可是英國內政部依然拒絕引渡葛柏,令麥理浩非常生氣,外交部唯有私下要求麥理浩批評倫敦時,記得手下留情。麥理浩堅拒一些來自倫敦介入這場反貪風波,不接受由英國派員調查香港貪污的建議,於1973年10月17日宣布成立廉署,當天「正好」正值英國國會討論香港貪污。

整個反貪工作為什麼是「共業」,原因正是反貪不是一兩個魅力型領袖點石成金的童話故事。葉健民以告訴我們在殖民地之下一場社會改革是如何煉成的:當中有盡量愛理不理的宗主國、希望自己搞掂自己的殖民地政府、鍥而不捨的民間人士如杜葉錫恩反覆到倫敦陳情。今天公民社會蓬勃,以上的「Policy entrepreneurs」清單必定要加上每個個人和自發性的結社(voluntary associations)。即使前人如戴麟趾的提議當時遭否決,這些看似被擱置的提議和討論卻不知不覺影響着後來的政策選項,制度改革自是一場漫長的共業。葉健民教授引述多份解封的英國國家檔案,令政治人物的真性情躍然紙上,史料既珍貴亦富人性。但香港回歸後並無成立檔案法,倫敦的國家檔案館已幫不了我們,我們要到哪裏去才能知道1997年以降發生的事?

書名:《靜默革命——香港廉政百年共業》

作者:葉健民

出版:中華書局(香港)有限公司

文×何雪瑩

編輯 蕭麗雯

fb﹕http://www.facebook.com/SundayMingpao

原文載於明報星期日生活



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