2008-05-16

練乙錚:中國能否普及城鄉地震保險?

【信報-香島論叢】四川地震之後的「黃金七十二小時」救援窗口已過,往後幾天的死亡人數勢將急升,不幸身處瓦礫底下的未亡者要有極強的意志,才有機會存活;遇到不可抗力,人類的生命是何等脆弱!救援階段不久便要結束,跟着便是善後和重建。筆者日前指出,市場機制能在重建過程中發揮重大作用;不過,中國的市場經濟還不很發達,而這次地震主要災區是在較偏遠的鄉村和小市鎮,故市場力量更難發揮透徹,重建工作,很大程度還得倚靠政府資金和行政力量。

在現階段,市場資金進入重建工作,主要透過保險賠償,但災區的保險覆蓋率低,除了大型建築工程有必須的震保之外,一般城鎮房屋及公共設施,都沒有適當保險。據環球應用保險研究公司(AIR Worldwide)中國項目組的估計,四川災區不動產損毀總值將高於一千四百億元(人民幣.下同),而其中受保物業的賠償總值將在二十至七十億元之間,即約百分之一點五至百分之五。按昨日內地《大眾證券報》引述國內保險業人士的估算,則賠償總值還要低一些;假設這次地震的財產損失達年初雪災的兩倍,即二千二百億元,由於大多數財產保險都有免責地震風險條款,故平均賠款率將會很低,約百分之一(雪災那次是百分之四);按此計算,賠償總額在二十億至三十億元之間,與上述研究公司的估算低端脗合。如是者,九成以上的不動產重建資金須由政府負擔,市場的角色真的很有限。這種情況並不意外;就算是在地震較多的發達國家或地區,震保覆蓋率也偏低,日本是百分之十五,加州是百分之十二。

保險市場失效問題,經濟學家知之甚詳,其中一個原因,是一般人無法正確估算罕見事件(如地震)的切身威脅,故面對價錢昂貴的震保,多半決定不買;買的人少,風險不能有效分散,保險費用便更高,遂形成惡性循環。如何解決這個問題,不同的多地震國家和地區如日本、紐西蘭、加州、台灣,都採取了一些值得參考的做法,筆者今天介紹加州的例子。

加州的震保業務,是一九七○年聖弗朗度的一次六點六級地震「震」出來的;一九九○年加州的震保覆蓋率比一九七○年增加六十倍,在一些地震帶上面或周邊的城鎮,覆蓋率更達一半,但當然還是不足。一九九五年,洛杉磯附近的北嶺市發生六點七級地震,七十二人死亡,不算很嚴重,但因為房屋大量坍塌,震保賠償額高達一百二十五億美元,佔損失總值的百分之六十三,是美國迄今為止賠償金額最高的地震。結果,一些保險公司幾乎破產,而沒有購買震保的業主更是「叫天不應」。美國政府雖然有一套對遭受重大自然災害蹂躪地區的應急計劃,但主要是提供災後重建低息貸款,直接現金津貼有限,只夠支付災後短時期裏的生活費和小量緊急維修費;很多沒有震保賠償,又不能自籌足夠資金重建家園的業主,只得將物業賣掉,僅收回地皮價值。於是,加州的震保面臨兩難:保險業界不能不加價,業主則希望購買震保,但難以負擔高昂的保費。加州的保險業一如很多其他地方一樣,受政府管制價格;而且,該州當時已經立有「震保強制供應」法例,規定凡提供普通物業保險的公司,必須同時提供震保,業主則可自由選購。這樣一來,保險公司運作成本因北嶺地震增加了,但政府受民眾壓力,不想加價,於是保險業界威脅全面退出私人地產物業保險市場,引發危機。最後,經政府、業界和業主三方商討,得出一個紓解辦法,成立了「加州地震事務機關」(CEA);它是一間由各保險公司合作打本成立的公營機構,負責向業主提供一種有限度的震保,保險範圍只包括樓房地基及牆壁等必要部分,不包諸如花園、涼亭、露台、泳池等;保險公司提供這種「迷你」震保,便算符合強制供應震保法例。不過,CEA這種標準震保雖然比較以前的便宜,但業主損失自付額由以往的百分之十提高至百分之十五,而且規定只有在政府宣布地震屬於「危難」,CEA才會作出賠償。儘管如此,由於近年加州地產價格升幅很大,震保費用還是成倍增長了,故覆蓋率還是相當低。有見及此,一些人士建議應該學習日本的做法,由政府負擔一部分賠償金,以降低保費;但這個做法當然產生另外一些問題(有關日本的震保市場,筆者將另文介紹)。

在中國農村,改革開放以來,不少農民經濟條件改善,蓋起了自己的房子,但因為沒有震保,地震一發生,就算逃得過鬼門關,這些珍貴的財產馬上化為烏有,十分令人痛心。重建資金全賴政府,對政府來說,未免是一個太大的財政負擔。如何在今次地震之後,加速開發適合中國國情的震保市場,當是政府和業界人士應當認真研究的問題。