2008-06-11

練乙錚:與其迴避解釋不如試試新法

【信報-香島論叢】昨日本欄指出,政府西九計劃中的長期價格增幅假設為百分之二的各項理據無一可以成立,令人懷疑計劃報價二百一十六億元是否為了要通過立法會撥款關而「策略性偏低」。此問題其實已經引起不少關注(《南早》Jake Van der Kamp昨天的文章亦通篇質疑這個百分之二假設)。看來,政府有必要認真看待這個問題。

他山之石,可以攻玉,筆者今天介紹零二年經濟學諾獎得主之一的卡尼曼(Daniel Kahneman)提倡的兩個新的公共工程成本估算辦法給大家參考。卡氏研究行為經濟學,嚴格來說不是主流經濟學派中人,其學說受到重視,自有其獨到之處。為了更好理解卡氏提倡的辦法,我們先看看剛動工的英國愛丁堡市電車計劃,特別是其成本估計從最初到今天的變化經過。愛市於上世紀初便有電車服務,後來被投資成本較低、行走路線可靈活增減改變的柴油動力巴士取代,但近年環保意識增強、空氣污染問題受人關注,於是電車又成為新寵,愛市政府遂於業界推動之下在零三年提出建造新電車系統的建議。當初想法是先建兩條主線(工程1a,1b),然後再築一條短線(工程2)把二者連結成一圈,最後補上通往機場的一截(工程3);蘇格蘭政府最初報價為三億二千五百萬(英鎊.下同)。公眾諮詢於七月完成;十二月,政府把方案提交蘇格蘭議會之時,預計成本已增至四億七千三百萬,而且只包括兩條主線及往機場連線(1a,1b,3)。撥款通過之後數月,餘下的短線(2)成本預估出來了,是一億九千八百萬;因為是「意外超高」,此部分計劃未能通過議會。零五年尾,不連短線(2)的成本預測已經漲至五億三千九百萬。市民開始不高興了,有些議員喊停;但政府說,花在設計、顧問和法律方面的錢已達六千萬,如果計劃下馬,還得付出各種代價如罰款等,總開支將達一億四千萬。如此「洗濕個頭」,自是不能半途而廢,市民只得任由政府繼續去馬,用公帑彌補超支。零六年初,政府宣佈由於成本上漲,工程的1b段必須放棄,只保留1a及機場延線,二者合稱「第一期」,預計成本是四億八千四百萬,而且要完成這部分工程,所需時間比原來估計整個工程所需時間還多兩年。零八年初,「第一期」工程終於動工,所有合約簽出了,總值是五億一千二百萬。和原來計劃相比,電車線總長度短了四成,合約價卻比最初報的四線總成本高了六成!政府以低報價哄騙市民支持撥款,最後以超高價開工,「打死狗講價」,市民莫奈之何!

行為經濟學家卡尼曼考慮公共工程經常超支,除了不排除有蓄意低報的政經因素之外,還有比較善意的解讀。他從觀察人們的實際行為出發,得出了一個規律:做計劃的人往往過份樂觀,高估自身(或計劃執行者)的能力,低估工作的困難和出問題的或然率;他稱這種傾向為「樂觀偏見」(optimistic bias,簡稱OB)。為了避免這種偏見影響計劃暢順執行,他認為應在計劃中預留OB溢價。這種溢價,不是一般建造工程中所謂的風險溢價;後者每個土木工程師都會算,所有最終超支的原來計劃中亦早留有此種餘地;OB所牽涉的,是例行風險溢價之外、訂計劃者因盲目樂觀不能正確估算困難所帶來的後果。卡氏這套理論,經得起實證考驗。零三年,國際上研究超支問題的權威Bent Flyvbjerg(本欄上週六介紹過他)根據卡氏的理論,從大量工程成本數據估算出OB對不同種類工程的超支影響。根據這個估算,英國交通部於零四年制訂了一份指引,列明各種不同的公共工程成本預算中應加進的OB溢價;無奈這份指引並不具法律效力,故上述愛丁堡市電車計劃進入撥款審議階段之時,只算進指引提議的OB溢價的三分之一,故後來超支,亦可謂意料中事。

由於OB溢價是外加於傳統工程成本估算方法之上的,推銷計劃者(政府或某些集團)不一定喜歡用,故卡氏提出一種全新的成本估算法,稱為「參考類預估法」(reference class forecasting)。簡單來說,用此法估算工程X的造價,首先完全避開有關X本身的成本明細計算,而另外找出已經完成的與X類似的工程A、B、C、D……的造價分佈,然後按X的特點找出它在這個參考分佈中的位置,直接估算X的造價。零五年起,美國計劃學會(APA)正式承認這種宏觀估算法;此外,國際成本工程學促進會(AACEI)亦把這個方法列為正式成本估算法之一,可在工程項目中與傳統成本估算法互相印證。卡氏提倡的這兩種成本估算辦法,雖未成為主流,卻是我們可以借鏡的。

走筆至此,民政事務局傳真送來「就各方對西九財務評估改採用的通脹率及成本假設提出的意見」的回應。這份回應只是重複一次政府已經說過的話,一再迴避解釋百分之二假設的理據。看來,政府技止此矣。