2009-12-24

沈旭暉:從杜拜看阿聯酋危機

(阿布扎比主導中央政府,又認為沒有義務完全支持杜拜,這種關係已構成阿聯酋內部危機。)

【亞洲週刊-國際制高點】杜拜(迪拜)世界宣布延遲還款後,國際輿論集中關注同屬阿聯酋的阿布扎比會否協助兄弟國渡過難關,以及阿布扎比所說的「選擇性支持」究竟怎麼回事。但阿聯酋聯邦主義自身的結構問題,卻未為世界注視。這不失為好時機剖析「阿聯酋模式」的利弊。

阿拉伯聯合酋長國成立於一九七一年,內部由七個酋長國組成,也就是說阿聯酋是七國結成的聯邦。但這和美國的聯邦制不同,美國的中央聯邦政府和州政府分別得到選民授權,屬於由下而上的聯邦,而阿聯酋只是各個酋長的部落式結盟,屬典型的由上而下。阿聯酋也和前南斯拉夫不同,雖然它也是由六個加盟共和國組成,而且沒有得到代議民主認受,但南斯拉夫強人鐵托一心建立強而有力的中央政府,身為克羅地亞人的他盡力避免任何成員國騎劫中央政府,當他在世時,南斯拉夫內部分離主義算是被成功壓制著的。阿聯酋和後來的塞爾維亞和黑山聯邦也不同,後者基本上沒有中央政府機關,只是兩個共和國的聯盟,但阿聯酋畢竟有其中央政府,儘管始終不夠強大。

所以阿聯酋特別之處,在於其中央政府既沒有民意授權、實力不強、也不是平等代表加盟各國,卻又有足夠的官僚系統作日常運作。在中央政府內部,約定俗成由最大的酋長國阿布扎比酋長擔任總統,第二大酋長國的杜拜酋長擔任副總統兼總理,中央開支由各酋長國按能力比例分攤,也就是由兩大國主要承擔,當中據有全國首都、主導中央銀行的阿布扎比又佔主導地位。於是到了杜拜出現危機,阿布扎比和阿聯酋中央政府的角色就顯得含糊不清﹕假如這是美式聯邦制,杜拜危機影響到全國利益,民眾會要求聯邦政府救援,而不是別的州救援﹔假如這是鐵托時期的南斯拉夫,中央政府同樣會凌駕各國利益作出集體決定,杜拜代表也可以向中央提出要求﹔假如這是中央政府名存實亡的塞爾維亞和黑山聯邦,一國出事應直接求助於另一國。但在阿聯酋,出現了實力比中央大、擁有中央資源的阿布扎比越俎代庖,影響另一成員未來的局面。

假如杜拜能安然度過這次危機,無論是否靠阿布扎比相救,它對阿聯酋聯邦的離心,恐怕會重新增加。阿聯酋的建立基礎原來就十分脆弱,建國時被外間一致看淡,只是近年才開始稍為凝聚出中央政府的威信而已。它的前身就是那七個互不統屬的酋長國,它們在十九世紀分別和英國簽訂共同打擊海盜的和平條約(Truce),成為英國的變相保護國,因此被統稱為「休戰邦國」(Trucial States)。但這些邦國一直各自為政,直到二十世紀中期才勉強出現協商機制,還得依靠英國調停內部衝突,可見它們之間的關係並不和睦。反而同期成為英國保護國的鄰國巴林、卡塔爾等,和個別休戰邦國的合作還要順暢。

至於阿布扎比和杜拜,在歷史上更是區內的世仇。杜拜在一八三三年前根本是阿布扎比一部分,後來杜拜成為地區商業中心,阿布扎比在發現石油前則貧窮得多,認為杜拜奪去了自己的商機,兩國經常發生邊境衝突。二戰結束時的一九四五至一九四七年,兩國更爆發邊境戰爭,不過因為世界剛回復穩定,它們的武器又落後,才沒有引起注意而已。後來兩國分別發現石油,上述衝突的基礎不再涉及生死問題,才換了另一形式繼續,不再動刀動槍,但矛盾並未消減,而且本質也未改變。

杜拜願意加入阿聯酋,主要是為了讓阿布扎比承擔中央政府外交一類消耗性義務,好讓它專心發展商業——反正在商業層面的外交工作,它依然有空間獨立行動。阿聯酋成立後,杜拜原來堅持保留自己的軍隊,而當時阿布扎比軍隊的數目是中央軍的六倍,後來經過重重談判,才允許軍權統一歸中央。此外,杜拜也堅持拒絕加入聯邦司法制度至今,其相對開放包容的作風,更一直讓沙迦等保守酋長國搖頭。阿布扎比認為杜拜經濟急速成長後,沒有對中央政府負上足夠的責任,杜拜則認為對方騎劫中央企圖干預其內政,雙方誤會不時出現。

美國學者克勞森曾說,「如果沒有這種給予各個實體相當自決權的聯邦制,阿聯酋絕不會成功」,這對阿聯酋立國初年的描繪是正確的。但到了全球化時代的今天,阿聯酋聯邦內部已出現結構失衡,假如中央政府不能強化來壓制阿布扎比,作為主要雙元成員之一的杜拜離心只會越來越大,其他成員只會逐步淪為阿布扎比的附庸。無可否認,隨著新一代出現,阿聯酋各國的內部向心力開始弱化,中央政府權威開始提升,但「阿布扎比主導中央政府、而又不認為自己有義務完全支持杜拜」這個結構,已構成阿聯酋內部危機。假如連阿聯酋內部也不能整合好,整個海灣地區的整合更是遙不可及。所以這次不但是又一波金融風暴,也是海灣地區隱藏的政治風暴。