2010-03-11

沈旭暉:香港次主權外交與不丹

(北京可利用香港的次主權身份進行「次主權外交」,不丹與港商鄭裕彤的關係是契機。)

【亞洲週刊-國際制高點】香港「一國兩制」體系在民主化等層面也許差強人意,但在涉外關係層面,則具有不少被忽略的價值。在國際關係定位而言,香港擁有「次主權」(sub- sovereignty)身份,雖然香港《基本法》規定其不能涉及國防外交,但假如中央政府刻意在上述層面利用香港的次主權身份進行「次主權外交」,則另當別論。要了解這類案例,不丹可作為典型,而這典型又涉及一位在香港家喻戶曉的富豪鄭裕彤。

鄭裕彤出生於廣東貧窮小村,原來並不完全算根正苗紅。據其傳記所述,他早年為逃避二次大戰出走至澳門,直至七六年都沒有重臨大陸,卻在香港成為了地產富商。不過,他其後的巨額投資對中國經濟發展相當重要,其新世界中國地產在中國大規模進駐,規模緊追李嘉誠的長江實業。

因此,鄭裕彤和其他富商一樣,和北京關係越來越好,自七五年起出任人大代表,不少項目得到高層大力支持,在九零年代初負責的北京舊城重建項目時,獲安排與前國家主席江澤民私人會面。這些背景,有助我們解釋為什麼北京讓他參與中國的次主權外交,並在零四年批准其擔任不丹駐港領事館的名譽領事。

表面上,名譽領事只是榮譽頭銜,對鄭裕彤這級別的富商而言,並不會太在意﹔對中國而言,主要國家都會在北京派駐大使,也會在香港派駐正式領事,以往也未積極發揮香港名譽領事的潛能。但不丹可是特例﹕由於它原來與英國簽訂保護國協議,類似協議在印度獨立後又被印度繼承過去,規定不丹外交需接受印度「指導」,不丹實際上被視為印度的保護國。雖然保護條款近年修正了,但不丹要與其他國家建立正式外交關係,還是必須得到印度的首肯。

由於印度擔心不丹與北京有更密切聯繫,不願意北京繼影響尼泊爾後進一步影響不丹,不丹依然沒有與北京正式建交,令它成為世界上唯一與北京和台北都沒有外交關係的聯合國會員國。當然,不丹也有不少渠道和北京溝通,但兩國正式關係始終未曾破冰,也存在若干邊境矛盾,乃至與西藏問題相關的隱憂,當然,背後都不會沒有印度的影子。

在這前提下,中國在零四年四月二十七日與不丹簽訂正式協議,設置不丹駐港名譽領事館,就算得上沉默的外交突破﹕當兩國沒有正式外交關係,卻設立名譽領事館,這在國際案例而言是罕見的,此外不丹也在澳門設有名譽領事館,這正是一國兩制的彈性。鄭裕彤坦承,當他獲邀擔任該榮譽職位時,根本從未踏足不丹,暗示上述安排實由中國和不丹雙方談判而促成,再選定具有政商影響力的他,來開拓中國的外交空間。他任內最廣為人知的相關工作發生在零八年七月,當時知名香港影星梁朝偉和劉嘉玲高調在不丹舉行「世紀婚禮」,其龐大的香港親友團需要獲鄭裕彤特別許可到當地觀禮,而婚禮布置不少涉及過境問題,在沒有外交關係的兩國原來難以理解,這些也一一在次主權外交下得以圓滿解決。這婚禮固然是娛樂記者的熱點,但其實也是公民外交的一環﹕沒有比通過娛樂明星凸顯中不兩國可能存在外交突破更方便的宣傳渠道了。

事實上,中不建交是不可能永遠擱置的,但此前又需要醞釀工作,香港的次主權身份就可以派上用場,而鄭裕彤身份也恰如其分﹕既獲北京信任,又具有國際知名度和影響力,同時香港人的身份鮮明,這和北京當年提名前香港衛生署長陳馮富珍出任世界衛生組織總幹事的策略是一樣的。

巴拿馬能在香港設立名譽領事館嗎﹖假如類似「不丹模式」可以延伸,對中國外交而言,可具有無限可塑性。最有趣而敏感的問題是﹕假如一個國家不是不丹那樣同時沒有與海峽兩岸建交,而是正式與中華民國建交,它能否在「一國兩制」框架下,在香港設立名譽領事館,同時保持與中華民國的邦交﹖

以往不少國家其實想過類似方略,最初是台方堅決反對雙重承認,後來形勢逆轉,到了北京堅持反對,但假如那些希望從中華民國陣營獲得北京支持的國家希望「循步漸進」,以方便內地人到當地旅遊為名,先在香港試探水溫,這卻不是不可能的事。

唯一要解決的,自然是在香港設立領事館是否必須承認中華人民共和國,目前這是必須的﹔但假如再開拓一個類別,沒有領事館之名而有領事館之實,在香港簽發簽證,那倒是一個可能。

以台灣目前剩下較重要的邦交國巴拿馬為例,它早於一九零九年承認大清帝國、於一九一一年自動轉而承認中華民國,雙方「友誼」已達百年﹔巴拿馬運河的戰略位置,讓北京以爭取該國為中美外交突破的首要目標。另一香港富商李嘉誠旗下的企業,年前在巴拿馬曾經惹起西方注視,被認為是代表北京進駐當地的白手套。巴拿馬即時作出外交調整並不容易,但有了香港次主權的緩衝區,對三方的彈性就顯露出來了。