2010-05-17

沈旭暉:假如功能組別議員是部落酋長——非洲人做到的,香港人做不到﹖

【日月報】作為研究國際關係和比較政治的人,筆者習慣在上述框架內閱讀香港。有讀者建議比較香港功能組別和意大利法西斯政權,其實這是不好比的,因為真的要比,很傷感情﹕墨索里尼的制度雖然不民主,但某程度上,代表性也許比香港的功能組別更高。墨索里尼不同希特勒,他原來很理性,對意大利現代化貢獻很大,曾得到包括邱吉爾和甘地在內的領袖歌頌其強政勵治。法西斯合作社主義(corporatism)將全國國民都劃分進不同功能組別,這些組別顧及城鄉矛盾、貧富矛盾,並非單向商界傾斜。組別「選舉」當然由上而下,基本上也不用選,但法西斯一度大受歡迎,議員並非沒有群眾基礎。他們也不是百分百盲目,墨索里尼在1943年被法西斯大會罷免,功能組別就扮演了積極角色。法西斯政權覆亡後,意大利商界和教會在民主選舉有莫大影響力,沒有因為制度改變被淘汰。

假如香港功能組別代表性尚不如墨索里尼,那是不是說它們對香港沒有貢獻?那倒不是,只是他們的貢獻,不應繼續通過議會表達;把他們留在議會,只會限制他們服務社會的潛能,難為了他們。那可以如何光榮淡出?

筆者近年研究非洲,相信更合適與香港功能組別比較的切入點,其實是英國殖民時期的非洲部落酋長。英國不同法國,以間接管治為殖民原則,在非洲設有若干議會,委任部落酋長加入架構,以「維持社會穩定」。酋長代表的不止是部落主義,更是既得利益集團﹕他們對內控制資源和工商業命脈,對外掌握和世界市場接軌,負責設計社會上向流動階梯,和香港功能組別一樣,聲稱以極少數人「代表」主要經濟生產力。

香港30個功能組別,在功能上,跟非洲英國殖民地某30個部落酋長沒有分別;在殖民計算中,李國寶或劉皇發,等同黃金海岸阿散蒂土王屬下王公,在檔案,他們是同類。非洲殖民地獨立後,部落酋長在議會的席位紛紛取消,但他們代表的利益沒有受影響;近年非洲民主化進一步落實,他們的影響力和穩定功能反而進一步鞏固。

新興政黨吸納部落領袖參與選舉

筆者把相關案例歸納為三類,希望支持保留、或「優化」功能組別的朋友參考﹕

一)在解殖過程中,不少非洲部落酋長和民族主義政黨達成共識,由得到群眾支持的新興政黨吸納傳統部落領袖,一併參與選舉,或將後者納入名單代表的安全範圍。像烏干達第一任總統,就是與民族主義政黨「烏干達國民大會」結盟的布干達卡巴卡(卡巴卡為國王頭銜),他建立了支持自己的「卡巴卡耶卡黨」。當然,我們可以批評這些政黨或會變成長期執政的獨裁黨,酋長有時會被盟友出賣,但整體而言,部落代表的經濟利益深深植根於政黨政治。那在香港,如何出現保障部落酋長心理的制度﹖方法之一是把直選的比例代表制改為混合代表制,例如把功能組別的30席按政黨的直選得票率分配,像台灣選舉的「不分區立委」。由於政黨可自行排列名單,往往會把那些在直選沒有競爭力的專業人士、又或因種種原因需特別照顧的人放進前列。假如香港是非洲,功能組別議員早就和直選政黨達成共識,支持取消組別,換取政黨將自己放在安全名單內,這樣民主化可以立刻開啟,政黨也可以建立吸納傳統精英的文化。這才是「醞釀共識」,而不是天天諮詢有多少特權分子願意保持特權,那結果誰也知道。

成立「酋長委員會」 無實權但影響力大

二)非洲人的另一個做法是將酋長干政的傳統正式保存,還予以制度化。制度化不是英國兩院制那樣的安排,因為並非來自普選的上議院始終不能跟下議院平起平坐。非洲的常態是成立「酋長委員會」,議員可以說沒有實權,又弔詭地有莫大影響力。我們可以南部非洲博茨瓦納為例﹕它在英國殖民管治時稱為貝專納蘭(Bechuanaland),自從1966年獨立,一直是西方公認最民主、管治最優良的非洲國家之一,在愛滋病嚴重破壞其經濟體系前,一度是非洲發展樣板,布殊在9.11後訪問非洲時特別到訪這小國,就是為了嘉許當地對人類民主化的貢獻。博茨瓦納政府有一個正式「酋長院」(House of Chiefs),成員包括八大部落酋長、四大部落區間選代表,及上述議員推選的代表,完全符合香港功能組別小圈子選舉的精神。酋長會只是諮詢機構,但負責討論一切國家大事,甚至有法定權力傳召政府官員,對輿論有莫大影響力,極備尊榮。酋長院議員不能來自政黨,身分超然,在社會飾演清流角色,一言九鼎。只要懂得運作,酋長以建制化的「輿論否決權」施加影響,比沒有民選基礎而直接否決國會議案更易為人接受。加納、尼日利亞等前英國殖民地獨立後,也有地方層面的酋長委員會,尼日利亞甚至有一名「酋長」是被吸納的中國商人,可見他們希望代表之利益所在。當部落間出現不能解決的利益衝突,非洲國家不會把酋長請回議會投票,而會委任「調解員」﹔最著名的非洲調解員,就是喀麥隆足球名宿米拿。假如香港功能組別議員組成酋長會,不但可以保留多掛勳章、多插羽毛的傳統,更可飾演類似目前泛民主派的角色﹕當商界放棄小圈子特權,民選議員再也沒有藉口對經濟議題不負責任,這才是前者有可能啟導輿論的開端。我們不能想像務實的香港社會,會接受一切議案均得不到商界支持。

保留領地內特權

三)對個別安全感特別薄弱的部落,非洲人會以兩種方式安撫,底線是不能以沒有共識為由,為了保護一小撮人利益,而延緩整體進步。例如不少非洲酋長在殖民地獨立時得到新政府保證,他們在領地內的儀式性特權、特殊社會功能,乃至經商特權、土地持有權和稅收權,都得到保留,此所以非洲各共和國內部依然存活大批「國王」,性質像民國初年的清室優待條款。有些國會更保留個別議席給酋長,前提是他們的比例不足以影響大局,像穆加貝治下的津巴布韋。當然,當事人心裏明白,這只能是過渡。在香港,退萬步,就是真的有功能組別擔心民主化令利益完全喪失,就是當局真的決定特別照顧,就是上述前提被社會接受,邏輯上,也不可能以此為由推遲民主化進程,只能通過特別條款,像容許酋長在公眾場合裸體跳求雨舞那樣,暫時把問題個體化地區別起來解決,而不是因為有酋長要裸體跳求雨舞來維持社會穩定,就要把所有酋長留在議會監督天文台。

假如支持功能組別的聲音,只是擔心代表的利益能否在民主化後延續,西方固然有大量例子反駁,就是我們平常看不起的非洲,也證明了上述利益不但和民主化並存,而且過渡期並不痛苦。我不相信尼日利亞約魯巴酋長、肯尼亞吉庫尤酋長做得到的,擁有不少約魯巴人和吉庫尤人也會「修讀」的「修蘭大學法學博士」頭銜的黃宜弘議員會想不到。唯一解釋,就是功能組別只是一個偽議題、一堆稻草人,說穿了,關鍵從來不是代表的利益,而是它們的政治功能。假如是那樣,說明白不就是了?那麼近來那些關於功能組別存廢的辯論,什麼6%人貢獻60%GDP等,都是廢話,這些非洲酋長早就解決了。難道50年前非洲人的政治智慧,真的遠遠超前21世紀的香港人?