2012-07-17

沈旭暉:日本地方政府「次國家外交」挑戰中日關係(日本系列之一)

明報-咫尺地球】近日中日關係不斷惡化,導火線是東京都知事石原慎太郎聲稱要「購買」釣魚台,日本首相野田佳彥繼而說要把釣魚台「國有化」,令爭議難以迴旋。值得注意的是,這波爭議並非日本中央政府主動挑起,而是由地方行政單位「東京都」編導,屬於一種地方外交,在國際關係理論中,普遍被涵蓋在平行外交理論(Para-diplomacy)的次國家(sub-national)框架內,可能成為影響日後中日關係的重要元素。

日本「地方自治」的歷史與現實

世界各地在國家層面以外、以內,一直以不同方式讓地方層面參與國際事務,但日本地方外交逐漸坐大,則有其獨特背景。對此研究最詳細的,首推在澳洲任教的印裔日本研究學者贊尼(Purnendra Jain)2005年出版的《日本的次國家政府在國際事務》(Japan’s Sub-national Governments in International Affairs)一書,但專門以這框架研究中日關係的學術論著,則明顯不足。

日本地方政府對國際事務興趣越來越大,部份源自史上藩侯割據的傳統,部份則源自二戰後日本憲法的「地方自治」章節,目的是避免過分強大的中央政權再次出現,成為軍國主義的溫床。理論上,日本地方的自治程度頗有限,而在冷戰期間,有了共產黨、社會黨等作為長期對自民黨政權的威脅,日本地方政治影響中央的並不常見,更遑論影響世界。但冷戰結束後,自民黨一黨獨大的超穩定結構崩潰,日本中央政權更迭比從前更頻仍,平成年代至今23年,換了16個首相,反而地方政權能維持相當穩定性,地方領袖的影響力慢慢開始增強。像石原慎太郎,在1999年當選東京都知事至今,並於1972-1995年擔任代表東京都的眾議員,在同一地方盤踞長達四十年,既有個人魅力,也有一定政績,中央政客人來人往,他們卻逐漸成了不倒翁。

摸著石頭過河:當地方自治延伸到國際

就日本地方自治的權限,原來並無明確釐定參與國際事務的界線,一切都是自行發揮。冷戰終結前後,日本經濟泡沫爆破,而在全球化過程中,最受影響的又是地方政權,中央與地方之間就預算、福利、稅收等的分歧越來越大。地方政府為解決自身經濟問題,開始積極與中央討價還價,過程中,就逐漸延伸到參與國際事務。正如贊尼研究,正是因為不少地方政府希望實施與中央不同的對外經濟政策,對外國人能否有地方居留權、應否享有投資優惠等議題有了實則利益考量,連帶對國際政治議題也關心起來,例如「脫北者」的待遇,或第三國人權等。這趨勢,教人想起幕末時代湧現的地方外交活動,幾乎一發不可收拾。

加上日本雖然與美國結盟,民間卻存在一定反美傾向,不少地方政府利用這情緒,自行「反映民意」,例如昔日富士山市市長曾拒絕讓美軍坦克過境支援越戰,儘管那是日本國策;又如年前不少城市動員群眾,反對日本為了美國支援伊拉克戰爭。另一些城市則去拓展中央難以處理的對外關係,與蘇聯、北韓等發展友誼,例如據俄羅斯學者茲博格(Yakov Zinberg)對「庫頁島次國家外交」的研究發現,北海道和庫頁島在日蘇、日俄關係欠佳時,也是交往頻繁。日本中央政府對此不但不反感,反而加以鼓勵,另有一個「財團法人自治體國際化協會」(CLAIR),儼然日本地方外交的國際秘書處。

地方行政成為反華溫床?

以上趨勢原來與中日關係不應有太大關連,頂多是一些地方希望多引入中國投資、一些要與華保持距離而已。但自從中國「和平崛起」,日本政府對華政策受到不少無形制約,就是多麼右翼的人去到中樞位置,也不可能直接挑戰北京,因為破壞中日關係並不符合日本利益。但日本民間的反華情緒從來存在,對中國的政治、經濟角色益發感到不安,就只能在地方層面發洩,這恰恰配合了地方自治近年要擴權的趨勢。結果,日本地方自治逐漸成了右翼運動的溫床,中國尤為首當其衝。諷刺地,這與當年美國讓日本推行地方自治來監察右翼的原意,剛好背道而馳。

以往學者對日本地方外交一框架頗為輕視,或視之為美國佔領者強加於人的天方夜譚。但經過近年一系列事情的發展,特別是這波釣魚台爭議,個別華人評論員已覺得不對勁,例如《日本新華僑報》總編輯蔣豐月前撰文,要中國警惕日本地方勢力「搞局」;上海外國語大學的武心波院長也警告,日本地方政府「作為次國家行為體…頻繁而大膽地參與國家外交」,「說明國家主義力量加速向強勢地方政府集結」。中日關係放在如此框架,前景並不樂觀,這幾天會介紹當中四個模式供參考。