2013-05-23

何雪瑩:英國皇家憲章監管傳媒 自拆「媒體自由老店」招牌?

光榮革命後,威廉三世於1694年廢除出版牌照法庭命令(Licensing Order),正式結束英國自1643年來所有出版刊物需獲政府發牌的惡法。三百年後的今天,英國雜誌報章面對首次由政府牽頭的傳媒監管。86名來自三大黨的政治人物公開警告,一旦監管通過,英國媒體自由將會倒退三百年。英國媒體素以百花齊放見稱,今朝落得如斯田地當然要怪罪於個別害群之馬。三大黨在竊聽風暴後面對壓倒性民意,要求以法律介入監管媒體操守。但首相卡梅倫深明媒體監管碰不得,三大黨上月推出以皇家憲章監管出版媒體,既是一場政治智慧的考驗,也試探著英國這個民主自由老店對新聞自由到底有多堅持。

竊聽風暴

一切得由一場竊聽風暴說起。英國《衛報》記者Nick Davies早於2009年7月便報導梅鐸擁有的《世界新聞報》(News of the World)涉嫌竊聽及其他不道德採訪手法。事實上以偵查報導見稱的Nick Davies一向不只偵查政府和商界的醜聞,更喜歡將矛頭指向媒體本身。他的著作《Flat Earth News》揭露英國艦隊街(Fleet Street,英國報業代名詞)的黑箱作業,毫不留情。雖然2009年起多次報導沒有引起廣泛注意,但他始終鍥而不捨,直至2011年7月,《衛報》揭發《世界新聞報》 竊聽一名被謀殺女童的電話留言信箱並把信息刪除,讓女童父母誤以為女童仍然在生。加上多年來警方和報業投訴委員會(Press Complaints Commission)調查不力,而《世界新聞報》當時的總編輯Andy Coulson後來甚至出任保守黨政府傳訊總監。傳媒、政客和警方的馬虎、貪婪和利益瓜葛被連根拔起,向英國媒體投下一顆威力無窮的計時炸彈。

當媒體自我約束失效,加上被殺女童家屬和其他名人受害者如《哈利波特》作者羅琳和演員曉格蘭特等以受害者姿態,力倡政府帶頭監管媒體,立法罰款多管齊下。 法官萊維森(Lord Leveson)領導的聽證會調查歷時逾一年,去年十二月推出二千頁報告。報告雖然譴責報業操身,卻堅持不能由政府監管媒體,建議媒體繼續自行監管,由業界自行制定新的操守指引及機構,並以立法作機構後盾,確保監管有效。當時卡梅倫亦立即回應,不應由政府越界立法監管媒體。

皇家憲章

可是首相其實並未得到他的黨友和其餘工黨及自民黨支持。一直以來要求立法監管的民意穩佔上風:去年報告公布前,兩項調查發現約8成受訪者支持以法例監管媒體,各關注組織亦一直向政府施壓要求嚴肅處理。然而卡梅倫依然深知政府監管媒體是個潘朵拉的盒子。直至今年3月18日凌晨才出現戲劇性發展:有別於由執政黨提出法案在國會投票通過,三大黨黨魁就如何執行萊維森報告的建議達成共識:以皇家憲章(Royal Charter)形式監管。今次憲章的最大重點在於,新機構如何獨立於業界,叫公眾及受害者有信心,但又不至於過份獨立令報界完全不肯參與。內容主要為:

1。以皇家憲章成立新的監管機構, 只有得到上下議院各三分二議員同意才能修改法案
2。機構中有一名成員為業界人士,但該成員不能對其他成員人選有否決權。
3。為了令更多報刊加入監管機構,一旦不參加的報紙被投訴將會向其收取數目大到極具阻嚇作用的罰款。
4。機構有權決定報紙刊登道歉啟事的本質、內容、篇幅和版面,罰款上限為一百萬英鎊
5。即使被報導者沒有投訴,第三者如認為報導有問題亦有權投訴。機構提供免費訟裁服務,讓所有人面對財雄勢大的媒體並有權表達不滿

是次建議一出引起極大爭議。主要分為可行性及是否干犯新聞自由兩方面。

皇家憲章將新聞出版者(News publisher)的定義除了報紙和雜誌外,更包括發放新聞的網站。此話一出引起譁然,連政府亦承認會引起混亂,如新聞網站會受規管,但連撰寫時事評論的博客則不在此限。但有論者已經指出,部落格只是形式,並非新聞的定義(如大量英國記者非常用心經營部落格、Facebook和Twitter專頁,即時發放消息甚至是獨家內幕分析);現時愈來愈多重要訊息先經社交媒體而非報紙發放,如拉登死訊正時由一條微博率先披露,如果要將監管延伸至網上媒體,未必可行。

而第三者有權提呈投訴的條款亦非常奇怪。舉例媒體最容易被指摘誹謗,誹謗在英國和其他普通法國家都是民事條例,必須由受害人興訟。如今第三者有權投訴而且一旦成立可被罰款。同時英國的誹謗法一向為全球最嚴厲之一(倫敦素有誹謗之都之稱),一直計劃中的誹謗法改革正因為萊維森報告而擱置,英國傳媒的偵查報導難以鬆綁。

有人認為卡梅倫違反不以法律限制媒體的承諾,今次選擇皇家憲章而非立法足見其苦心。沿用君主立憲制的英國,雖然皇室只有名義上的權力,皇家憲章由英女皇在政府大臣建議下頒布,以正式文件成立組織,常見的有大學、BBC和慈善機構。皇家憲章與法例最不同的是,它不用由國會通過,確保政府不介入媒體,沒有大多數的議員支持,任何一位內閣大臣不能修改內容。保守黨以沒有立法提及任何媒體監管為由,堅持已恪守承諾。

可是工黨及自民黨卻有著不同解讀。兩黨對媒體監管遠比保守黨進取,認為修改另一條法例的小部分,令憲章需要兩院三分二大多數才能修改已經是間接立法,完成市民交託給他們的使命。事實上保守黨黨內對此事意見分歧,卡梅倫雖是自由派,但他承認自己控制不了大量保守黨員支持積極監管。

英國各報刊對今次建議反應不盡相同。每日郵報(Daily Mail)、每日電訊報(Daily Telegraph)、每日星報(Daily Star)、每日快報(Daily Express)和太陽報等發表聯合聲明,認為建議極具爭議性,需諮詢法律意見才決定是否加入。亦有提出今次皇家憲章可能抵觸歐洲人權公約的新聞自由條款,必要時會向歐洲法院請求司法覆核。《衛報〉、《獨立報》和《金融時報》較傾向支持。雜誌《經濟學人》(Economist)、Private Eye、The Spectator 和 The Statesman則已明確向憲章說不。

300年金漆招牌毀於一旦?

美國早在第一修正案在憲法確立新聞自由不可侵犯的神聖地位,將幾近絕對的新聞自由寫進最高權力法典內,及後1964年紐約時報對蘇利雲案例再度肯定需要極高門檻才能將傳媒以誹謗入罪,英國沒有這個先天優勢。然而工黨、自民黨違反其自由派傳統,敢於提出政治不正確的傳媒監管,民意也壓倒性支持。作為權力的頭號監察者,對傳媒而言最可悲的莫過市民信政府多過報紙,市民未必知道由體制監管媒體尤如請君入甕。這可能也是英國人的福氣,他們太幸福,沒親身體驗新聞自由被削有多可怕,對英國政黨不會踩過界太有信心。

吊詭的是,《世界新聞報》的醜聞最終是由努力不懈的記者揭發,而非由政府一手建立、看似可靠的警察,警察的手跟記者相比亦同樣不乾淨。事實上由竊聽女孩電話留言信箱並把留言刪除、偷取女孩日記本、警方向小報記者收取賄款,這些本身已是犯法行為,數以十計記者和警察被捕、鉅額罰款已經發放,所有都能由現行法例處理,不需要皇家憲章。

其實英國政客並非不明白以法例管制媒體的禍害。五年前工黨政府下的文化、媒體及體育委員會正好說過法例管制媒體是極權主義的指標,有損民主,上月英國下議院卻以530對13票通過議案。別忘記2009年每日電訊報揭發的議員支出醜聞跟竊聽風暴一樣荒謬和震撼,當天議會成為部分議員的復仇之地,親口訴說自己或同僚的大花筒被揭發有多委屈,慘況猶如被竊聽一樣。一直聲討梅鐸最力的工黨議員Tom Watson在席上興奮地說,政客是時候為新聞貢獻,非常高興監管延伸至網上世界,不止教分類,更提出政府應向政府認可的博客提供資助。Nick Davies追查梅鐸旗下報章醜聞多年,一直得不到公眾注意,直至女孩電話被竊聽人們才譁然:受害的若是明星政客他們活該,可是尋常百姓被侵犯他們才起了同理心。可是公眾對壞新聞和記者的定義跟掌權者不同:公眾認為抄襲、資料出錯是壞記者,掌權者 認為監察他們不當行為的才是壞記者。Tom Watson的例子叫人擔心政治人物不懂幾時剎車:由印刷媒體到網上媒體,由報紙到資助「認可」的博客,一旦越界就回不了頭。

業界自救

在皇家憲章這一建議推出前,20位總編經已聚首一堂商討對策。全數同意根據萊維森報告由業界成立新的監管機構,取代表現不濟的報業投訴委員會,態度較強硬的大報更願意讓步,不再堅持業界對新機構的成員任命有否決權(veto power),以換取《衛報》、《金融時報》和《獨立報》等支持,令業界全部站在同一陣線,增加跟政府討價還價的實力。雖然國會通過皇家憲章,但更高層的樞密院決定暫緩表決,希望聽取業界提議的加強被自律方案,不隨便由政府出招監管。

我們未必相信業界自律每次都即時管用,因為媒體企業跟商業和政治千絲萬縷的利益關係,新聞媒體的操守或報導水平不時叫人失望,可是一切監管應由民間主導,因為公眾才是新聞自由最大的受益者。英國有種叫人稱羨的底氣,媒體由小報到左右派知識分子大報任君選擇,公眾有信心政府不會亂來,但需要緊記自由和人權絕非取之不竭,當我們逐步退後妥協,支撐民主開放社會的根基便可能一點點地流逝。來自新聞不自由的中國和新加坡、慢慢被削弱的香港和台灣的讀者,可能比英國人更明白當中的遺禍。一旦英國確認以皇家憲章監管媒體,會否為每天慢慢「陰乾」公民權利的香港政府提供審查傳媒的完美藉口?

原文短版載於陽光時務周刊

圖片來自Howard Lake

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