2016-07-15

練乙錚:南海仲裁中國大敗 操盤大錯咎由自取


信報 2016年7月14日

南海仲裁中國大敗 操盤大錯咎由自取

南海主權仲裁揭盅,採取「不接受、不參與、不承認、不執行」的中方慘敗,引發舉國亢奮,因為「再一次證明美帝夥同國際反動集團阻撓中國崛起」。極右黨媒《環時》更借卡通漫畫發飆:「沒簽過的紙就是廁所的屎」,格調無疑太低,卻比外長王毅的「廢紙一張」說,得到更大量的民眾支持。2009年,中國首次向聯合國提交關於南海九段線的主權聲明,引發與南海諸國關係緊張,美國勢力乘虛而入;這次仲裁結果,固然有利大陸內部團結,卻同時令北京在東南亞更形孤立,有若回到文革年代。而「一帶一路」南線,即所謂的「21世紀海上絲綢之路」,發展潛力也會受裁判結果影響,搞不好更可能給堵死。

中國陷入美日「設局」了嗎?

南海問題牽動面非常廣,350萬平方公里的領海和島礁主權之爭涉及7個國家,如果廣義一點把專屬經濟區重疊等問題也包進去,則一共牽涉10國,所包括的人口,佔了全世界的26%,絕對數字高達19億;故這次仲裁結果,影響之大,在海洋事件中堪稱空前絕後。大陸的官方言論多次指摘整件事乃美日等國(一說包括澳洲)設的局,指使菲律賓作馬前卒,選好時機於2013年向中國照會並提請聯合國有關機構作仲裁,陷中國於不義。這是一個無法明證、卻的確有不少事 實可資旁敲側擊的陰謀論,值得深入一點細看。

北京說的陰謀,主要集中在仲裁庭的組成和立案策略兩方面。關於前者,北京認為,是次仲裁庭的組成人選,幾乎都是當時統理所有有關《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)爭執的國際海洋法法庭(ITLOS)主席一手決定的,而這個主席便是日本人柳井俊二。據《人民日報》屬下的《環球人物雜誌》一篇文章說,有大量證據清楚說明柳井是一個對華態度極其惡劣的鷹派;至於仲裁庭的庭長,是一個「滿腦子親西方思想的英帝國前殖民地(肯亞)人」,也是由柳井指派的。這樣子組成的仲裁庭,中方認為沒有什麼公正性可言【註1】。

為求準確論述,須要先搞清楚一些容易混淆了的說法。

由於問題主要涉及海洋權益,爭議各方必須參照的法理文件就是1982年出台的《聯合國海洋法公約》,這個公約指明,簽署國之間出現任何糾紛而彼此無法同意擺平的話,就「必須」在指定的4個仲裁辦法之中選取一個,參與並接受仲裁結果(ITLOS、國際法庭﹝ICJ﹞是4個選項其中的兩個)。如果雙方都沒有指定選取哪一個仲裁辦法,則公約附件七所列明的辦法就自動生效;這次,中菲雙方的確沒有指定仲裁辦法。
關鍵的是,這個按UNCLOS附件七辦法生成的仲裁庭,既不是坊間一些人以為的國際法庭,更不同於當時由柳井俊二領導的ITLOS,而且整個生成過程和人選,本來與柳井俊二完全無關,後來柳井有角色,乃是因為中國咎由自取。

「附件七仲裁庭」由5位仲裁員組成,興訟國及對家有權各自委任一位人選,這個人選可以是自己國家的公民,中國如果喜歡,大可以委任ITCOS的21位常任成員中的一位中國籍成員高之國(法官,黨員);餘下的3位,由與訟的兩國協商產生,而3人當中的一位,經雙方同意後出任仲裁庭庭長;這3位人選,都必須是第三國公民。仲裁庭組成後,由海牙的常設仲裁法院(PermanentCourt of Arbitration, PCA)負責秘書支援;須注意,PCA本身其實不是一個法庭,組織上更和ITLOS無關,而只是一個獨立的事務機構,負責支援各種不同公約底下的仲裁案件 和提供場地,本身沒有裁決權【註2】。

試問這樣子組成的仲裁庭,有什麼「不公正」可言呢?

弊就弊在中國採取了「四不」政策。UNCLOS附件七繼續指明,如果一方沒按時限委任一位自己屬意的人選,或雙方未能同意3位第三國公民的人選,則 ITLOS主席就必須「代勞」。中國既一早鐵定100%置身事外,連帶放棄了選拔5位仲裁庭成員中的4位,以及商議誰當仲裁庭庭長的權利,並且把這些權利拱手讓予本來沒有角色而北京認為是反華之極的柳井俊二!

這是一個大錯;還有第二個。

時機選擇不當 中國操盤手犯大錯

2009年是南海主權爭議的最關鍵一年,北京於是年5月7日向聯合國秘書長遞交一份聲明,旨在反駁越南及馬來西亞於前一天(5月6日)的有關大陸架劃線的文件;聲明提及南海九段線並繪出簡單示意圖,是北京在國際正式場合那樣做的頭一次。北京遞交的文件申明中國對南海九段線內的「海島及鄰近海域」及「其下的海床和底土」皆享有不可爭辯的主權及權益。這個說法當然是「蓄意含糊」,因為沒有說明九段線內主權是否包括其內的全部領海,如果是的話,UNCLOS保證的「自由通航權」便遲早在南海消失。北京一作如此充滿疑問的提法,周邊國家乃至所有和東南亞做貿易的國家就急了,尤其是越南和菲律賓;後者與北京的關係由此轉壞,以致不可彌補,遂有該國2013年向聯合國提出仲裁的要求(美國大有可能趁機從中作梗)【註3】。

須知道,柳井俊二出任ITLOS主席,是2005年的事;按ITLOS規定,主席任期是9年,所以他的任期於2014年結束,而繼任的是俄羅斯人Vladimir V. Golitsyn。大家知道,俄羅斯是公開支持中國的南海立場的少數國家之一。理論上,組成ITLOS的21人,包括其主席在內,應該都是公正不枉的法律人,什麼國籍背景無所謂;但是,如果按照「中國特色的思維」,柳井俊二是不可信任的,而Golitsyn則很可能是「自己友」。問題是,既然認為柳井是危險人物,為什麼北京卻選擇於其任內的2009年發難、正式向國際提出令人生畏的南海九段線立場呢?九段線的原型,是國民黨政府1947年首先提出的(當時稱十一段線),北京置之不理凡60有餘年,卻偏偏在柳井任ITLOS主席期間提出,不是自己送上門嗎?尤甚者,2013年菲國提出仲裁之後,北京為什麼不盡量採取「拖」的策略,或者先行參與仲裁,待到仲裁庭不經柳井之手「安全組成」並開始運作,才提出杯葛?北京又大錯。

很明顯,便是按照北京的主權思路處理南海主權問題,其具體做法也是十分差勁的。美日等敵對國有沒有可能陰謀「設局」呢?當然有可能,但有人設了天仙局,也需有蠢人入局;中國這次「輸到甩褲」,是明顯入局了,原因是北京的南海問題操盤手犯了不可原諒的雙重初等錯誤。對此,不僅外交部負責南海問題的人有責任;事關重大,問責應該一直問到黨的最高層,包括習近平。

不過,中共所有犯錯都是免責的;如果今天的窩囊事發生在1919年,北京昨晚已經上演了一幕「火燒習家樓」。

此局全輸,北京真的「不驚」?

仲裁庭的裁決書原文長達501頁,於周二香港EOBD發表;之後,筆者試圖趕快通讀,但無法在一天的時間裏完成,遑論消化其中的邏輯和法理,因此只能就判決的結果討論其主要影響。如果大家想快看裁判結果,台灣《自由時報》有仲裁庭的官方簡本中譯【註4】。

判決的影響重大,在世界各國都引起關注和正反立場的辯論(2013年至今,辯論就一直沒有停止過);不少中國人更把辯論帶到西方國家去,例如7月12日,仲裁庭發表裁決書的同一天,美國民主黨立場的Huffington Post就刊登了中國外交部前副部長何亞非撰寫題為The Truth Behind thePhilippines' Case on the South China Sea的 長文,不僅批評菲律賓的立場,還指摘背後的「攪局者」【註5】。論述寫到敵國的黨媒上,可見事關重大,不得不傾盡全力攻防。問題是,仲裁公布之前,世界上 不少國家的一般人,平日不會對源於亞洲南海的紛爭很關注,但仲裁一公布,媒體頭條全都是斗大字講「中國全輸」,再加一幅南海九段線的圖表,上面那條霸氣十足、幾乎囊括整個南海的紅線,不把看者嚇個半死就很稀奇;因此,中國不僅是仲裁輸了,連最廣泛的公關也輸了。

相反,南海問題在大陸是沒有討論的,因為立場只有官方的那個;別說外國人的不同觀點不會在黨或黨控制的刊物網站刊出,便是仲裁庭的裁決書發表了,大 陸的媒體無一膽敢刊登,有關新聞只是在習近平的一個會見外賓時的談話裏輕輕一提帶過,人民網甚至不把這個習講話放首位,頭條卻是解放軍英勇抗洪。領導遇到如此重大外交挫折,當然是不能多講的,只能顧左右而言他,說沒有影響,甚至把事情描繪成為揭露美日反華陰謀的大勝利。在西方國家,如果一個政府的領導班子在國家利益問題上如此大敗,是一定要下台的。


上面談的是宏觀影響。裁決一共14條,其中具體後果最嚴重的很可能是這點:「在自然狀態下黃岩島、赤瓜礁、華陽礁和永暑礁為高潮時高於水面的島礁;渚碧礁、東門礁、美濟礁以及仁愛礁為高潮時沒入水中的島礁」。因為,這一點,特別是關於渚碧礁和美濟礁之為「高潮時沒入水中的島礁」那部分,足以引起中美之間的戰爭。為什麼呢?

UNCLOS定義了海洋中的四種地貌:島嶼、礁石(高潮時高於水面的島礁)、低潮高地(低潮時高出海面但高潮時沒入水中的島礁)、水下地物。後三者的意思自明;島嶼則是指「在自然狀態下,不依賴外來資源及不純依賴採掘活動而能夠維持一個穩定的人類社群」的海洋地貌。

據此定義,UNCLOS還規定了有關的海洋權益:島嶼可以產生一個200海里的專屬經濟區和大陸架權利(有利島嶼住民向高層次的經濟形態發展)。高 潮時高於水面的島礁,有權產生一個12海里的領海但沒有專屬經濟區和大陸架權利。高潮時沒入水中的島礁,既不能產生領海,也沒有專屬經濟區和大陸架權利,亦即沒有任何海洋權利。

這就壞事了,因為中國在渚碧礁(Subi Reef)和美濟礁(Mischief Reef)都建有機場,起碼已經半軍事化。仲裁未出台之前,美軍機艦在此二礁附近巡航,但不入其12海里的領海範圍(不代表美國承認二礁主權屬於中國,只表示美國認知該處有主權爭議);如今裁決的結果說,這兩個島礁都是低潮高地,不享有任何海洋權益,特別是沒有領海。美國先前說過,美軍(世界警察!)會在 任何海洋法許可的地區巡邏,現在按裁判結果,這應該包括渚碧礁和美濟礁12海里以內的海域了;但中國方面不承認這個裁判,於是產生一個十分危險的「game of chicken」博弈:兩方對峙誰先服軟?

主權得失如果只是牽涉國家的資源經濟價值得失,那還不是最重要的(起碼在「全人類」的角度看是沒有大問題),但如果主權得失導致戰爭,那就是天大問題。

此外,教不少人感到意外的是,南沙群島的太平島(南海最大島,台灣有效管轄)也被裁定為不是島嶼、只是高潮時高於水面的島礁,於是不享200海里專 屬經濟區,只享12海里領海主權。由於太平島剛好位於距菲律賓擁有的巴拉望島嶼的200海里邊緣處,裁決後太平島失去約一半的原來的專屬經濟區範圍,台灣 因而會有漁業方面的損失。為此,蔡政府已發表聲明不接受裁判結果。有論者因此認為這將是民進黨和共產黨合作的契機。不過,這很可能只是空想,因為台灣外交 部長李大維昨天透露,台美之間事先已經就太平島可能得到的各種裁判結果作沙盤推演,雙方有默契,不會出岔子,最可能的局部解決辦法是由台菲之間作雙邊談判 解決漁業問題。

此次裁判結果帶有一般性,可能導致越南、印尼等其他有關的南海國家效法菲律賓的做法,向聯合國提出同樣的仲裁要求,那便會對中國更形不利。至於一些其他國家,就算完全不涉南海主權之爭,卻因為在其他海洋地區裏也有領土是島嶼還是島礁的問題(例如日本位於沖繩東南約400海里處的領土沖之鳥﹝Okinotorishima﹞),也會受到這次裁判的不利影響呢。

練乙錚_特約評論員

註1:《環球人物雜誌》題為〈起底南海仲裁庭幕後推手柳井俊二:鷹派,對華惡劣〉的文章,昨天由鳳凰網轉載,連結在:http://news.ifeng.com/a/20160713/49343965_0.shtml
註2:UNCLOS的4個仲裁機制選項見該公約第15部分第2節第287條:http://www.un.org/zh/law/sea/los/article15.shtml;附件七仲裁庭的規定在http://www.un.org/zh/law/sea/los/annex7.shtml
註3:北京2009年5月7日向聯合國提交的南海主權聲明(含九段線簡圖)的英文文本見聯合國網站的這一頁:http://www.un.org/depts/los/clcs ... 009re_mys_vnm_e.pdf
註4:7月12日發表的南海問題裁決書官方英文版全文見:https://pca-cpa.org/wp-content/u ... -20160712-Award.pdf。簡本中譯見:http://news.ltn.com.
tw/news/world/breakingnews/1760408。
註5:中國外交部前副部長何亞非在美國Huffington Post撰寫的文章:http://www.huffingtonpost.com/he ... sea_b_10928374.html


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